Pela Câmara Municipal de ... foi solicitado parecer jurídico tendo em vista apurar qual a posição remuneratória a considerar para um trabalhador reintegrado no quadro de pessoal da autarquia, por força de Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo do Sul.

Para o efeito, a entidade consulente disponibiliza os seguintes dados:

- na sequência de concurso para admissão de estagiário com vista ao provimento de técnico superior de 2ª classe, foi entre o município e o trabalhador celebrado contrato administrativo de provimento com efeitos a partir de 30/09/2005;

- prosseguida a tramitação, não obstante o trabalhador ter ficado aprovado nos termos de lista de classificação final datada de 25/10/2006, por despacho do então presidente da câmara municipal, de 31/10/2006, foi revogado o ato que havia determinado a abertura do referido concurso;

- tendo o trabalhador impugnado essa decisão e o Tribunal decidido como decidiu, questiona-se qual a posição remuneratória que caberá ao trabalhador reintegrado.

Perante este circunstancialismo, questiona a autarquia: qual será a posição remuneratória a integrar o trabalhador?

Cumpre informar, salientando-se que o presente parecer se reveste de caráter meramente opinativo, apenas versa sobre o especificamente questionado e assenta exclusivamente sobre a síntese factual disponibilizada, acabada de reproduzir.


I

Se bem compreendemos o sentido e alcance da decisão do Tribunal, a ilicitude do ato de revogação do concurso foi determinante para que viesse a ser declarada, em consequência, a reintegração do trabalhador no posto de trabalho para o qual concorreu, porquanto foi admitido e foi aprovado na sequência de estágio probatório, passando a ter o direito a ser nomeado na vaga posta a concurso, de técnico superior de 2ª classe.

Exigindo-se ao município a respetiva reintegração, e ressalvando que se desconhecem quaisquer outros dados que porventura haja a considerar, que infirmem a primeira ilação a que chegamos, haverá que atender-se ao histórico do caso em apreço, naquilo a que poderíamos chamar uma reconstituição da carreira.

Dito isto, importará começar por determinar o posicionamento remuneratório que cabia ao trabalhador em 2006, na condição de nomeado na categoria de técnico superior de 2ª classe. Em segundo lugar, importará ficcionar qual a posição remuneratória que lhe cabe na atualidade, em função da aplicação das regras existentes no tempo que medeia entre o ano de ingresso e os dias de hoje em matéria de evolução na carreira e na categoria. A qual, adiante-se já, se vê como inevitável que tenha de atender aos sucessivos sistemas de avaliação de desempenho aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas da administração local.


II

No que se refere à determinação da posição remuneratória inicial, esta será a que resulte do in-gresso do trabalhador na categoria de técnico superior de 2ª classe, na sequência de ter sido aprovado no concurso e de ter concluído com aproveitamento o estágio probatório.

Ao tempo encontrava-se em vigor o DL 247/87, de 17 de Junho, que conteve o regime jurídico das carreiras, categorias e formas de provimento na administração local até à entrada em vigor do Re-gime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (constante da Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro), em 1 de janeiro de 2009, na sequência da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro (que passou a estabelecer os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores em funções públicas - LVCR). Neste sentido cfr. os artigos 116º, alínea q), e 118º, nº 7, da referida LVCR.

Ora, em matéria de progressão nas categorias de carreiras verticais (como era o caso da carreira de técnico superior), regia o Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de outubro. A progressão fazia-se por mudança de escalão, sendo que a mudança de escalão dependia da permanência no escalão imediatamente anterior de módulos de tempo de três anos.

III

No entanto, importa ter em conta que em 30-8-2005 entrou em vigor a Lei nº 43/2005, de 29 de agosto, que veio determinar a não contagem do tempo de serviço dos funcionários e agentes da Administração Pública, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias. Resulta do número 1 do seu artigo 1º, que entre aquela data e 31 de dezembro de 2006, o tempo de serviço não conta para efeitos de progressão. Acresce que a Lei nº 53-C/2006, de 29 de dezembro, veio determinar a prorrogação, até 31 de dezembro de 2007, da vigência das medidas aprovadas pela Lei nº 43/2005, de 29 de agosto, tendo, em conformidade, estabelecido, que, a partir de 1-1-2008, a progressão "se opera segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstos em lei que (...) defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações, produzindo efeitos a partir daquela data".

IV

Após o que a Lei do Orçamento do estado para 2007 (Lei nº 67-A/2007, de 31 de dezembro), veio estabelecer através do nº 1 do seu artigo 119º um regime transitório de progressão nas carreiras, cujo teor se transcreve:

1 - A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.

Neste âmbito, a Direção-geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), em período anterior à publicação da LVCR, já se tinha pronunciado, através do seu Oficio circular 1/GDG/08, preconizava o seguinte:

"Em síntese e em matéria de progressão nas carreiras, do nº 1 do artigo 119º da LOE, resultam as seguintes conclusões:

a) A partir de 1 de Janeiro de 2008, as progressões fazem-se de acordo com as novas regras da futura Lei dos vínculos, carreiras e remunerações (LVCR) reguladas nos artigos 46º a 48º e no artigo 113º da LVCR.

b) Contudo, e porque o artigo 119º da LOE prevê, como primeira prioridade, que se garantam as mudanças obrigatórias de posicionamento remuneratório (alínea a) do nº 3), haverá que aguardar-se o encerramento dos processos de avaliação de desempenho relativos ao ano de 2007.

c) Concluído esse processo de avaliação é chegado o momento de aplicar as regras dos mencionados artºs 46º a 48º e 113º da LVCR, fazendo retroagir a 1 de Janeiro de 2008 as alterações de posicionamento remuneratório a que houver lugar nos termos da lei."

Em momento posterior ao da publicação da LVCR, a DGAEP veio ainda esclarecer através do ofício circular nº 2/GDG/08 o seguinte:

"(...)

9. No domínio das carreiras deve especialmente dar-se atenção simultânea:

a) Ao disposto na LVCR nos seus artigos 117º nº4 e 46º a 48º e 113º;

b) Ao disposto no artigo 119º da Lei do Orçamento de Estado (LOE) para 2008.

A LOE remete a disciplina das alterações de escalão/progressões (nº1 do artigo 119º) para a LVCR. E esta estabelece que em 2008, as mudanças de escalão seguem as regras para a alteração do posicionamento remuneratório prevista nos artºs 46º a 48º e 113º (nº 4 do artigo 117º).

Essas mudanças de escalão processam-se nas atuais carreiras e categorias, mas seguindo a nova disciplina (artigo 11º º 4 da LVCR).

10. Em que se traduz no essencial essa nova disciplina?

a) Na alteração obrigatória do posicionamento remuneratório (alteração de escalão) do traba-
lhador; e

b) Em outras alterações de posicionamento remuneratório, possíveis face aos recursos orçamentais disponíveis e às opções de gestão do dirigente máximo, atempadamente, publicitadas e desde que reunidas condições relativas à avaliação do desempenho.

Algumas dúvidas podem surgir, neste plano procuremos identificá-las.

11. Quando deve ocorrer a alteração obrigatória de posição remuneratória referida na alínea a) do número anterior?

Quando o trabalhador tenha acumulado 10 pontos nas avaliações do seu desempenho referido às funções exercidas durante o posicionamento remuneratório em que se encontra (nº 6 do artigo 47º da LVCR).

12. Desde quando e em que condições são relevantes as avaliações de desempenho para efeitos de acumulação dos 10 pontos referidos no nº anterior?

Desde 2004 e nas condições previstas no artigo 113º da LVCR. Assim, deve aguardar-se pela conclusão do processo de avaliação de 2007 para se apurar quantos pontos foram acumulados por cada trabalhador. Tome-se em atenção ao previsto no nº 8 do artigo 113º que prevê que o "número de pontos atribuído... é comunicado pelo órgão ou serviço a cada trabalhador, com a discriminação anual e respectiva fundamentação."

Com o artigo 113º pretende-se abranger todos os sistemas de avaliação que tiveram aplicação em 2004 e, anos posteriores, quaisquer que fossem as suas escalas valorativas, processando-se a contagem de pontos em conformidade com tais escalas (nºs 2 e 3 do artigo 113º).

O legislador, naturalmente, não ignorou que outros sistemas de avaliação de desempenho foram aplicados, com fundamento no nº 2 do artigo 2º e no nº 1 do artigo 4º da Lei nº 15/2006, de 26 de Abril, sem que essa aplicação estabelecesse percentagens máximas em obediência ao princípio da diferenciação de desempenhos consagrado no artigo 15º da Lei nº 10/2004, de 22 de Março.

Pois bem, também nestes casos são instituídos pontos de acordo com as regras de atribuição de pontos constantes do nº 4 do artigo 113º. Igualmente se prevê a distribuição de pontos nos casos em que o sistema de avaliação do desempenho não permitisse qualquer diferenciação, designadamente por não existirem classificações quantitativas (nº 5), assim como formas de atribuição de pontos a trabalhadores cujo desempenho, por qualquer tipo de circunstância, não tenha sido avaliado (nºs 7 e 9 do artigo 113º).

(...)"

Diz-se, ainda, na citada circular da DGAEP:

"Ocorre obrigatoriamente alteração de posicionamento remuneratório/escalão quando o trabalhador acumule 10 pontos nas suas avaliações de desempenho desde 2004, desde que tais avaliações se reportem às funções exercidas durante a colocação no escalão e índice actuais, ou seja caso não tenha entretanto ocorrido alteração de escalão ou de categoria profissional, caso em que apenas relevarão as avaliações obtidas na nova categoria ou escalão..."

V

Por outro lado, importa salientar que, uma vez que o sistema de avaliação do desempenho a que se refere o artº 113º do LVCR, só foi instituído em 2006, para as autarquias locais, através do De-creto Regulamentar nº 6/2006, de 20 de Junho, apenas releva, para efeitos de alteração de posi-cionamento remuneratório, a avaliação do trabalho prestado a partir de 2006, cuja omissão é suprida nos termos do disposto no artº 113º, nº 7, da LVCR, ou seja, mediante atribuição de um ponto por cada ano não avaliado.

Por ocasião da Lei do Orçamento do estrado para 2018 (Lei nº 114/2017, de 29 de dezembro), foram tomadas medidas legislativas de descongelamento das valorizações remuneratórias:


Artigo 18º
Valorizações remuneratórias

1 - ...

2 - Aos trabalhadores cujo desempenho não tenha sido avaliado, designadamente por não aplicabilidade ou não aplicação efetiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho, e sem prejuízo do disposto no artigo 42º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, nas situações por este abrangidas, é atribuído um ponto por cada ano não avaliado, ou menção qualitativa equivalente, nos casos em que este seja o tipo de menção aplicável, sem prejuízo de outro regime legal vigente à data.

VI

Refira-se ademais que em matéria de avaliação de desempenho, atualmente a DGAEP preconiza no seu site um conjunto de FAQ que se reputam de orientadoras, transcrevendo-se duas que se nos afiguram particularmente pertinentes, por potencialmente aplicáveis ao caso em apreço:
"(...)

» 1. Qual é a avaliação a atribuir aos trabalhadores que não reúnam os requisitos funcionais de avaliação do SIADAP?

No caso dos trabalhadores que não reúnam os requisitos funcionais de avaliação exigidos pelo artigo 42º do SIADAP, releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação que lhes tenha sido atribuída desde que se trate de avaliação realizada ao abrigo do SIADAP ou de avaliação enquadrável no nº 3 do artigo 85º desta mesma lei.

Caso o trabalhador não detenha avaliação anterior passível de ser feita relevar ou, detendo-a, pretenda a sua alteração, deve solicitar avaliação por ponderação curricular.

(...)

» 6. Aos trabalhadores que, a partir do ano de 2008, inclusive, não tenham avaliação pode ser atribuído 1 ponto por cada ano não avaliado?

Não. A possibilidade de atribuição de 1 ponto por cada ano não avaliado ao abrigo do nº 7 do artigo 113º da LVCR circunscreve-se aos anos de 2004 a 2007, não sendo aplicável para além desse período.

Contudo, os nºs 2 e 3 do artigo 18º da LOE 2018 vieram permitir, até ao ano de 2018, a atribuição de 1 ponto por cada ano não avaliado aos trabalhadores cujo desempenho não tivesse sido avaliado e aos trabalhadores cujo desempenho tivesse sido avaliado com base em sistemas de avaliação de desempenho sem diferenciação de mérito.
(...)"


VII

Mais recentemente, veio a consagrar-se no Decreto-Lei nº 75/2023, de 29 de agosto, um regime especial de aceleração do desenvolvimento das carreiras dos trabalhadores com vínculo de emprego público que abrange os trabalhadores com vínculo de emprego público integrados em carreira que, à data de entrada em vigor do presente decreto-lei, reúnam os seguintes requisitos cumulativos (afigurando-se-nos que o mesmo é aplicável a este trabalhador reintegrado):


a) Efetuem a alteração obrigatória de posicionamento remuneratório em razão de pontos acumulados nas avaliações do desempenho;

b) Detenham 18 ou mais anos de exercício de funções integrados em carreira ou carreiras, abrangendo os períodos compreendidos entre:

i) 30 de agosto de 2005 e 31 de dezembro de 2007;
ii) 1 de janeiro de 2011 e 31 de dezembro de 2017.

Em conclusão:

1) À data do ingresso e até 31-12-2007, por força do congelamento das progressões, a remuneração que cabia ao trabalhador seria a do técnico superior de 2ª classe de acordo com a tabela remuneratória então vigente.

2) Quer no âmbito da vigência do Decreto-Lei nº 247/87, quer no âmbito da Lei nº 12-A/2008 (LVCR), quer ainda no âmbito da Lei nº 35/2014 (LTFP), diplomas todos eles aplicáveis aos trabalhadores em funções públicas das autarquias locais, deve ter-se em consideração que evolução na carreira e na categoria aí disciplinada (no primeiro sob a forma de progressão; no segundo e no terceiro sob a forma de alteração do posicionamento remuneratório) está indissociavelmente ligada às regras dos sistemas de avaliação de desempenho.

3) Impõe-se então aplicar ao trabalhador as mesmas regras de alteração obrigatória do posi-cionamento remuneratório aplicadas à generalidade dos trabalhadores que à data estavam integrados na carreira de técnico superior, incluindo as vicissitudes de ordem legal que determinaram o congelamento e descongelamento da carreira.

4) Nos termos dos nºs 7 e 9 do artigo 113º, da LVCR, o número de pontos a atribuir ao trabalhador, cujo desempenho não foi avaliado, é o de um ponto por cada ano não avaliado.

5) Ao abrigo do disposto no artigo 95º, nº 1, da LVCR, revela-se aplicável ao trabalhador a transição para a carreira geral de técnico superior, nos moldes previstos no Decreto-Lei nº 121/2008, de 11 de julho.

6) Assim, a partir de 1-1-2008, as progressões passaram a fazer-se de acordo com as regras da LVCR, constantes dos seus artigos 47º e 113º.

7) Nos termos do artigo 30º do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, que adapta aos serviços da administração autárquica o SIADAP aprovado pela Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, ao trabalhador cujo desempenho em 2008 e 2009 não tenha sido avaliado, por não aplicação efetiva da legislação em matéria de avaliação do desempenho, é atribuído um ponto por cada ano não avaliado.


8) Por outro lado, de acordo com os nºs 2 e 3 do artigo 18º da Lei do Orçamento do Estado para 2018 veio a permitir-se, até ao ano de 2018, a atribuição de 1 ponto por cada ano não avaliado aos trabalhadores cujo desempenho não tivesse sido avaliado.

9) Relativamente aos restantes e mais recentes anos não avaliados, até 2022, igualmente se crê defensável a atribuição de 1 ponto por cada ano não avaliado, atendendo ao disposto no artigo 42º do SIADAP e ao histórico do regime de avaliação de desempenho aplicável ao trabalhador por ausência efetiva de avaliação.

Mediante o expediente que deu entrada nesta CCDR, I.P., sob o nº E09988-2023, de 27-12-2023, para onde se remete e que aqui se dá por integralmente reproduzido, vem o Município de ... solicitar a emissão de parecer sobre o entendimento que o próprio expressa relativamente à matéria da proteção das edificações existentes, consagrada no artigo 60º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE), aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, na sua atual redação.

Concretizando, perante a pretensão "Vem o requerente solicitar esclarecimentos relativamente "à possibilidade de demolição total do edifício, (...) construindo-se um novo edifício com o IOS existente e mesma área de construção", entende o Município, em suma e no essencial, que:
"(...) não se considera que pelo facto de existir num determinado prédio, uma existência, executada ao abrigo de normas legais anteriores, lhe confira privilégios, eliminada que seja essa mesma preexistência. Quer seja por via de uma demolição total do prédio, ou por ruína, a um outro que não a possuindo se veja por esse facto obrigado ao cumprimento do que as normas legais atualmente imponham.


(...) o que está em causa não será a impossibilidade de uma demolição total do imóvel, uma vez que nada no PDM o impede, mas sim a utilização desse edifício, executado ao abrigo de "normas legais ou regulamentares" anteriores, e como tal legal, proceder à sua demolição total, quer seja esta por opção técnica, ou por imposição do seu estado de conservação (e relativamente a este importa referir o conteúdo do artigo 89º e seguintes do RJUE), e pretender que se considere que "não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes". Ou seja, não são afetadas num momento em que já não existe preexistência, num momento em que já previamente foi demolida."

Cumpre informar:
É o seguinte o conteúdo do artigo 60º do RJUE:


"Artigo 60º
Edificações existentes

1 - As edificações construídas ao abrigo do direito anterior e as utilizações respetivas não são afetadas por normas legais e regulamentares supervenientes.

2 - A licença de obras de reconstrução ou de alteração das edificações não pode ser recusada com fundamento em normas legais ou regulamentares supervenientes à construção originária, desde que tais obras não originem ou agravem desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança e de salubridade da edificação.

3 - O disposto no número anterior aplica-se em sede de fiscalização sucessiva de obras sujeitas a comunicação prévia.

4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, a lei pode impor condições específicas para o exercício de certas atividades em edificações já afetas a tais atividades ao abrigo do direito anterior, bem como condicionar a execução das obras referidas no número anterior à realização dos trabalhos acessórios que se mostrem necessários para a melhoria das condições de segurança e salubridade da edificação".


A referida norma consagra o princípio da garantia do existente, subtraindo, genericamente, as edificações existentes ao princípio da aplicação da lei no tempo, nos termos do qual a validade dos atos é aferida face à lei vigente à data da sua prática. Dito de outro modo, as edificações construídas ao abrigo do direito anterior não são afetadas por normas supervenientes.

Neste contexto, são admitidas obras de reconstrução ou de alteração que não cumpram as regras em vigor no momento da decisão, desde que tais obras se refiram a edificações legalmente existentes, anteriores à entrada em vigor dessas normas e que estas obras não originem ou agravem a desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a melhoria das condições de segurança ou salubridade da edificação.

De salientar que é sempre exigível a legalidade originária da edificação, ou seja, constituem edificações legalmente existentes aquelas que, à data da sua construção, cumpriram todos os requisitos legalmente aplicáveis.

De referir também que este princípio da garantia do existente não está consagrado em termos absolutos, sendo que o Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio, na sua redação atualizada, que estabelece o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial - RJIGT, vem permitir que os planos de ordenamento disponham sobre a sua aplicabilidade ao existente, afetando posições jurídicas preexistentes à sua entrada em vigor, desde que a opção seja devidamente fundamentada e dê lugar a indemnização (artigo 171º).

Aliás, nesta matéria assume particular relevo a existência de regulamentação municipal, que densifique o conteúdo da norma, nomeadamente no que concerne ao conceito de preexistência - designadamente se pressupõe a existência material do edifício ou se é relevada uma existência meramente formal -, ou no que concerne à prova da legalidade das preexistências.

Relativamente à questão que, afigura-se, concretamente nos é colocada, defende o Município de ... que a aplicação do estabelecido no nº 2 do artigo 60º do RJUE, exige a existência material, física, do edifício, ou seja, a eliminação da preexistência, seja por via da demolição total, seja por ruína, afasta a possibilidade de proceder à reconstrução do edifício sem obediência às normas atualmente em vigor.

Estando, assim, em causa, a reconstrução, será de ter presente que o RJUE (artigo 2º, alínea c)) define como «Obras de reconstrução», as obras de construção subsequentes à demolição, total ou parcial, de uma edificação existente, das quais resulte a reconstituição da estrutura das fachadas.
Retornando ao nº 2 do artigo 60º, não se verificará absoluta uniformidade na interpretação do seu sentido e alcance.

Uma primeira interpretação defende que a consagração deste princípio tem por fundamento e fim evitar a aplicação das normas urbanísticas às edificações que, consolidadas, estão impedidas de as cumprir, pelo que, desaparecendo a edificação originária e, assim, desaparecendo a impossibilidade de facto, devem ser aplicadas à reconstrução as normas em vigor à sua data. Nestes termos, defende-se, o nº 2 do artigo 60º deve ter uma interpretação restritiva das situações às quais se aplica.

É a opinião de Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves e Dulce Lopes, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, Comentado, 4ª edição: "Parece-nos, de facto, que não deve ser de aplicar o regime de proteção do existente sempre que a obra de reconstrução ocorra após a demolição total do edificado preexistente, pelo menos nos casos em que a demolição não esteja compreendida num procedimento prévio direcionado para o efeito. Numa situação destas, desaparecendo totalmente a edificação originária, não vemos porque não cumprir as novas regras entradas em vigor em data posterior à edificação originária, já que o regime especial previsto para edifícios existentes parte do pressuposto da impossibilidade fáctica de cumprir novas exigências, o que não sucede no caso".

Afigura-se que, no entendimento transmitido pelo Município de ..., será esta a interpretação adotada.

Contudo, refira-se, mesmo no seio de uma interpretação mais restritiva do nº 2 do artigo 60º, considerar-se-á ser relevante, para a aplicação, ou não, do princípio da garantia do existente, o momento da demolição da preexistência: caso a construção originária ainda exista materialmente aquando da análise do processo da reconstrução, existirá um nexo causal que torna a demolição e a reconstrução indissociáveis entre si.

Outra interpretação, mais extensiva, defende que o princípio da garantia do existente tem por fundamento a identidade do edifício originário, devendo privilegiar-se, sempre que possível, a reposição da sua forma e da sua função.

Neste sentido, Cláudio Monteiro, citado por João Miguel Pinto Cadete, na Dissertação de Mestrado -Preexistências Urbanísticas, Coimbra, 2017: "O que o regime do artigo 60º visa preservar não é a estrutura física do edifício, mas a sua identidade jurídica e urbanística. O edifício não desaparece como bem jurídico e como elemento da paisagem ou da composição urbana pelo simples facto de se encontrar arruinado ou ser demolido, na medida que possa, sem alteração da sua forma e substância originária, ser reconstruído e reposto em condições de ser utilizado de acordo com a sua anterior função". No entanto, é o próprio a ressalvar os casos em que os edifícios "estejam completamente arruinados, a ponto de as próprias ruínas já não serem reconhecíveis, e do edifício originário não restar mais do que uma memória fotográfica ou documental."

Em termos de Jurisprudência, na matéria que agora nos ocupa, é recorrentemente citado o Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 13 de março de 2009, proferido no Processo nº 03667/08116: "Estando assente que o projeto em causa visa a (re)construção duma edificação idêntica à que existia no prédio, antes da sua ruína, tal não origina nem agrava desconformidade com as normas invocadas pelo ato administrativo, podendo dizer-se, ademais, que não acarreta alteração "da identidade do edifício originário", sendo relevante, na perspetiva assinalada, que o projeto se integra no âmbito da proteção de interesses da recorrida, titulada pelo nº 2 do artigo 60º, e, simultaneamente, não colide com o interesse público que o mesmo acautela, na concretização que dele foi feita pelo ato impugnado".

Nos termos do que tem chegado ao nosso conhecimento, o entendimento jurisprudencial supra referido tem vindo a ser seguido pelos municípios, quer para as obras de (re)construção posteriores a uma demolição total, quer nos casos de ruína.

Na sequência do que vimos de expor, caberá ao Município consulente adotar a interpretação da lei que entenda por mais correta.

Solicita o Município de ... que esta CCDR Alentejo, I. P., se pronuncie juridicamente sobre a questão acima enunciada, pelo que, na sequência do que foi superiormente determinado, cumpre a esta Divisão de Apoio Jurídico e à Administração Local (DAJAL), agir em conformidade.

Compulsada a documentação anexa ao pedido de parecer, verifica-se que o Município pretende que a nossa pronúncia incida sobre duas informações elaboradas pelo seu Gabinete Jurídico, de que anexa cópias.

Informando:

1. Antes de mais, convém deixar expresso que a esta CCDR Alentejo, I. P., não estão cometidos legalmente quaisquer poderes de tutela administrativa sobre as autarquias locais da sua área territorial, fazendo parte da sua missão e das suas atribuições, em particular, no que diz respeito a matérias de natureza jurídica, apenas deveres de prestação de apoio técnico, como decorre, atualmente, do disposto no artigo 3º, alínea d), e no artigo 4º, nº 1, alínea p), da sua lei orgânica, aprovada em anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio, com a redação dada pela Declaração de Retificação nº 15-A/2023, de 25 de julho, e pelo Decreto-Lei nº 113/2023, de 4 de dezembro (1).
Neste contexto, a informação que se segue reveste-se de caráter meramente opinativo.

2. Centremo-nos agora na questão que vem colocada com mais enfâse pelo Município consulente, a páginas 5 da sua Informação - OP/2021/155 - Rupert Charles Morrel, datada de 21/07/2023, respeitante "...à possibilidade de aceitação do licenciamento de construções, ainda que preexistentes, em parcela sem autonomia de um prédio inserido em solo urbano."

2.1. Como é, hoje, sobejamente sabido, a possibilidade de os proprietários (ou outrem, com sua autorização), edificarem nos seus prédios, constitui uma faculdade, sujeita, no fim de contas, à inexistência de proibições constantes dos planos municipais de ordenamento do território, e a condicionalismos vários que dos mesmos planos constem (2).

2.2. Podendo os planos municipais de ordenamento do território introduzir limitações ou condições à construção de edificações, ainda que em solo urbano, quando o não façam, isso não significa que não possa levar-se a efeito num dado prédio mais do que uma edificação, se não houver restrições de outra natureza que o impeçam. A nosso ver, não é absolutamente necessário que se desenvolva uma operação de loteamento ou um destaque, com uma real autonomização dos prédios, se não houver intenção dos proprietários nesse sentido, e se não resultar evidente que a inexistência desse tipo de operações visa defraudar a lei ou a regulamentação territorialmente vigente.

2.3. Tendo presente esta nossa posição, e considerando o pedido formulado, somos a entender que a pretensão concretamente apresentada deve ser analisada em função das suas características e perante a regulamentação municipal de ordenamento do território vigente, por forma a que se possa averiguar se a mesma pode ser objeto de deferimento, ou se, ao invés, se pode configurar como uma situação desconforme com os condicionalismos obrigatórios vigentes, em matéria de edificação, para aquela área.

___________________________________
(1) Cfr. igualmente o artigo 14º, nº 2, alínea a), do Anexo à Portaria nº 406/2023, de 5 de dezembro, que contém os Estatutos da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo, I. P.

(2) Não esquecendo as eventuais proibições e/ou condicionalismos previstos na lei, nomeadamente em matéria de servidões e restrições de utilidade pública. No mesmo sentido do nosso texto, veja-se, de entre vários outros, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul nº 09663/13, de 26/09/2013, disponível para consulta em https://www.dgsi.pt/jtca, cujo Sumário se transcreve: I- Em matéria de urbanismo, os interesses de ordem pública prevalecem sobre as expectativas individuais. II- O "jus aedificandi" não é uma decorrência imediata do direito de propriedade, podendo ceder por razões relacionadas com a proteção de integridade geofísica, ambiental ou paisagística da zona em questão. III- O pedido de informação prévia destina-se a garantir a viabilidade de realizar determinada operação ou conjunto de operações urbanísticas.

Através do seu ofício com a referência nº 3366, entendeu a Câmara Municipal de ..., através do Chefe da Divisão de Gestão Administrativa e Recursos Humanos, submeter, à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, pedido de parecer jurídico sobre a pretensão de uma trabalhadora, pertencente ao quadro de pessoal da Consulente e integrada na carreira geral de técnico superior, em alterar a sua posição e nível remuneratório porquanto considerar que a mesma (...) não corresponder às atuais habilitações académicas. Pedido que fundamenta, nos seguintes termos: aquando da licenciatura não houve lugar ao correspondente aumento salarial, aditando que o atual posicionamento remuneratório não reflete a antiguidade na carreira" e "quando terminou a licenciatura ficou mal colocada, pois deveria ter ficado na posição 2, no nível 15 da carreira técnica superior".
Pretensão, e seu fundamento, que a Autarquia Local Consulente enquadra de acordo com o que de seguida se transcreve:

(...)

4. Vejamos, a trabalhadora ingressou no quadro privativo de pessoal da Câmara Municipal de ..., (hoje mapa de pessoal), no dia 01 de junho de 2000, na carreira de Técnico do Regime Geral da Administração Pública, com a categoria de Topógrafo de 2ª classe;

5. No dia 27 de novembro de 2002, mediante concurso, foi promovida para a categoria de Engenheiro Topógrafo de 2ª classe;

6. E, posteriormente, em 11 de janeiro de 2008, para a categoria de Engenheiro Topógrafo de 1ª classe;

7. No dia 01 de janeiro de 2009, por força das disposições conjugadas do artigo 95º, com o nº 7 do artigo 118º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, transitou para a carreira de Técnico Superior;

8. No que tange ao posicionamento remuneratório constata-se que em 31 de dezembro 2008, a requerente estava posicionada no 1º escalão, índice 340 da sua categoria, auferindo a remuneração de 1.134,27 euros;

9. Decorrente da transição operada para o novo regime de carreiras em 01 de janeiro de 2009 e da entrada em vigor da tabela remuneratória única, aprovada pela Portaria nº 1553-C/2008, de 31 de dezembro, a requerente ficou entre a 1ª e a 2ª posição e entre o nível remuneratório 11 e 15, auferindo 1.167,15 euros;

10. Atualmente encontra-se na posição 3, nível 20, auferindo a remuneração de 1.543,88 euros.

(...)

Perante aquele enquadramento, cumpre formular o solicitado parecer o qual, sendo prestado no âmbito das atribuições de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, se confina ao esclarecimento do quadro legal concretamente aplicável, conforme previsão da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do Anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio e alínea a) do nº 2 da Portaria nº 406/2023, de 5 de dezembro.

Através da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro (1) , e na sequência de previsão feita no Programa do Governo, também o Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC), apresentado em Junho de 2005 (2), foi aprovado o regime de vinculação, de carreiras e remuneração dos trabalhadores que exercem funções públicas, o qual constituiu uma profunda alteração do regime até aí vigente, porquanto ter, entre outros, estabelecido uma redução substancial do número de carreiras; uma limitação dos elementos de progressão automática existentes; uma aproximação do regime de emprego público ao regime do contrato de trabalho; à sujeição ao mesmo regime em domínios essenciais da relação jurídica de emprego público, independentemente da tipologia do vínculo.

Diploma que, nos termos do disposto no seu artigo 2º, se aplicou (...) a todos os trabalhadores que exercem funções públicas, independentemente da modalidade de vinculação e de constituição da relação jurídica de emprego público ao abrigo da qual exercem as respetivas funções. Ou seja, foram abrangidos pelo seu âmbito de aplicação subjetivo todos os funcionários, agentes e contratados independentemente do regime do contrato em que estivessem inseridos.

Diploma cujo âmbito objetivo abrangeu não somente todos os serviços da administração direta e indireta do Estado, mas também, com as devidas adaptações, os serviços das administrações regionais e autárquicas (cfr. n.ºs 1 e 2 do seu artigo 3º).

Quanto ao sistema de carreiras, o legislador veio estabelecer que o exercício de funções por parte dos trabalhadores nomeados definitivamente e contratados por tempo indeterminado seria feito através da sua integração em carreiras gerais ou especiais, unicategoriais ou pluricategoriais (cfr. artigo 40º). Sendo gerais, as carreiras cujos conteúdos funcionais caracterizassem postos de trabalho de que a generalidade dos órgãos ou serviços carecia para o desenvolvimento das respetivas atividades, sendo especiais aquelas cujos conteúdos funcionais qualificassem postos de trabalho de que apenas um ou alguns órgãos ou serviços necessitassem para o mesmo efeito (cfr. artigo 41º).

Assim e conforme então previsto no nº 1 do artigo 49º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, eram consideradas gerais as carreiras de técnico superior, assistente técnico e assistente operacional.

Não obstante, e tendo em vista a conciliação do sistema de carreiras anteriormente existente com aquele quadro legal, a Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, continha diversas disposições relativas à conversão dos anteriores títulos, aqui se destacando as disposições dos artigos 88º, 91º e 92º daquele diploma, mas também respeitantes à transição dos trabalhadores para as novas carreiras (cfr. artigos 95º a 100º do referido diploma). Transições, previstas nos artigos 88º e seguintes, e manutenção daquelas situações jurídico funcionais que se efetuou tendo por base a carreira e a categoria em que os trabalhadores se encontravam integrados na data da produção de efeitos daquela mudança, cuja execução, nos diferentes órgãos ou serviços, determinou a necessidade de elaboração de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no respetivo órgão ou serviço e inserção em página eletrónica (cfr. artigo 109º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro).

Neste âmbito, e se bem compreendemos a questão suscitada pela Autarquia Local consulente, importa referenciar o disposto no artigo 95º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro o qual veio estabelecer a transição para a carreira de técnico superior dos trabalhadores que àquela data (3) se encontrassem integrados nas carreiras de: (i) Técnico superior de regime geral; (ii) Técnico de regime geral; ou (iii) Ainda que integrados em carreiras diferentes daquelas, cujo grau de complexidade funcional e conteúdo funcional sejam idênticos aos daquela. Carreiras cuja extinção, e transição dos trabalhadores integrados ou delas titulares para a carreira de técnico superior, consta do mapa I do anexo ao Decreto-Lei nº 121/2008, de 11 de julho (4).

Transição, para as, então, novas carreiras e categorias que se traduziu, igualmente num reposicionamento remuneratório (cfr. artigo 104º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro) a executar de acordo com as seguintes regras:

a) Verificando-se que a remuneração base a que tinham direito, à data de entrada em vigor do diploma, era idêntica ao nível remuneratório da nova carreira os trabalhadores eram reposicionados na correspondente posição e nível remuneratório da tabela remuneratória única (5) (cfr. nº 1 do artigo 104º);

b) Inexistindo aquela identidade, entre a remuneração auferida e um concreto nível remuneratório da nova categoria, os trabalhadores eram reposicionados na posição remuneratória automaticamente criada (posição remuneratória intermédia), de montante idêntico à remuneração base a que o trabalhador teria então direito (6).

Perante o exposto, a transição da carreira de técnico de regime geral para a carreira geral de técnico superior, que se registou em 1 de janeiro de 2009, ocorreu conforme previsão da alínea b) do nº 1 do artigo 95º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro, a qual se refletiu num reposicionamento remuneratório daqueles trabalhadores de acordo com a carreira, categoria, escalão e índice remuneratório detido (cfr. artigo 104º do referido diploma e Portaria nº 1553-C/2008, de 31 de dezembro) não tendo o legislador feito relevar o anterior tempo de serviço ou a detenção, ou não, de determinada habilitação académica (no caso concreto, licenciatura). Ou seja, e perante o quadro legal então vigente, o fator que determinou o posicionamento remuneratório da trabalhadora na carreira de técnico superior foi o índice remuneratório em que a trabalhadora estava posicionada a 31 de dezembro de 2008 (índice 340) o que, não tendo correspondência com os níveis remuneratórios previstos para a carreira de técnico superior, determinou o seu posicionamento intermédio entre a 1ª e a 2ª posição da nova carreira e os níveis 11 e 15 da tabela remuneratória única, porquanto ser aquele a que, então, corresponderia a sua remuneração base [cfr. alínea b) do nº 1 do artigo 95º e nº 2 do artigo 104º, ambos da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro].


_________________________________
(1)Que foi objeto de adaptação à administração autárquica através do Decreto-Lei nº 209/2009, de 3 de setembro.

(2) Cfr. Exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 152/X, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DetalheIniciativa.aspx?BID=33518.

(3) 1 de janeiro de 2009 (cfr. artigo 118º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de fevereiro e artigo 23º da Lei nº 59/2008, de 11 de setembro).

(4) Entre as quais, a carreira de Engenheiro técnico topógrafo.

(5) Aprovada pela Portaria nº 1553-C/2008, de 31 de dezembro.

(6) Não inferior ao da primeira posição da categoria para a qual transitam.

Vem o Município de ... solicitar a emissão de parecer jurídico sobre a questão que, para melhor entendimento, se transcreve:

"Existe registado no Turismo de Portugal, I.P., um empreendimento turístico construído no Concelho de ..., designado por "... & Spa" que, aquando da auditoria oficiosa para revisão da classificação realizada nos termos do nº 1 e nº 3 do Regulamento Jurídico dos Empreendimentos Turísticos, foi verificada a existência de obras de ampliação sem estarem devidamente licenciadas o que foi comunicado ao requerente.

Acontece que estas obras se localizam no Concelho de ... a quem foi pedida a informação até agora sem resposta sobre o licenciamento das mesmas.

Assim, questionamos qual o procedimento correto a adotar relativo ao alvará de utilização para o empreendimento turístico existente nº 12/2013 que data de 08/03/2013 para Agro Turismo".

Cumpre informar, sendo o presente parecer meramente opinativo:

O regime jurídico da instalação, exploração e funcionamento dos empreendimentos turísticos (RJET), consta do Decreto-Lei nº 39/2008, de 7 de março, com a última redação dada pelo
Decreto-Lei nº 9/2021, de 29 de janeiro.

Para a análise da questão formulada, considera-se de transcrever as seguintes normas, na parte que ora releva:

Artigo 2º
Noção de empreendimentos turísticos

1 - Consideram-se empreendimentos turísticos os estabelecimentos que se destinam a prestar serviços de alojamento, mediante remuneração, dispondo, para o seu funcionamento, de um adequado conjunto de estruturas, equipamentos e serviços complementares.

Artigo 4º
Tipologias de empreendimentos turísticos

1 - Os empreendimentos turísticos podem ser integrados num dos seguintes tipos:

f) Empreendimentos de turismo no espaço rural;

Artigo 5º
Requisitos gerais de instalação

1 - A instalação de empreendimentos turísticos deve cumprir as normas constantes do regime jurídico da urbanização e edificação, bem como as normas técnicas de construção aplicáveis às edificações em geral, designadamente em matéria de segurança contra incêndio, saúde, higiene, ruído e eficiência energética, sem prejuízo do disposto no presente decreto-lei e respetiva regulamentação.

Artigo 18º
Noção de empreendimentos no espaço rural

1 - São empreendimentos de turismo no espaço rural os estabelecimentos que se destinam a prestar, em espaços rurais, serviços de alojamento a turistas, preservando, recuperando e valorizando o património arquitetónico, histórico, natural e paisagístico dos respetivos locais e regiões onde se situam, através da reconstrução, reabilitação ou ampliação de construções existentes, de modo a ser assegurada a sua integração na envolvente.

3 - Os empreendimentos de turismo no espaço rural podem ser classificados nos seguintes grupos:

b) Agro turismo;

6 - São empreendimentos de agro turismo os imóveis situados em explorações agrícolas que permitam aos hóspedes o acompanhamento e conhecimento da atividade agrícola, ou a participação nos trabalhos aí desenvolvidos, de acordo com as regras estabelecidas pelo seu responsável.

Artigo 22º
Competências dos órgãos municipais

1 - No âmbito da instalação dos empreendimentos turísticos, compete aos órgãos municipais exercer as competências atribuídas pelo regime jurídico da urbanização e da edificação com as especificidades constantes do presente decreto-lei.

2 - Compete ainda à câmara municipal exercer as seguintes competências especialmente previstas no presente decreto-lei:

b) Fixar a capacidade máxima e atribuir a classificação dos empreendimentos de turismo no espaço rural, com exceção dos hotéis rurais;

Artigo 23º
Regime aplicável

1 - O procedimento respeitante à instalação dos empreendimentos turísticos segue o regime previsto no presente decreto-lei e está submetido ao regime jurídico da urbanização e da edificação, com as especificidades constantes do presente regime e respetiva regulamentação, sempre que envolva a realização das operações urbanísticas ali previstas.

2 - Aplica-se à edificação de empreendimentos turísticos o procedimento de comunicação prévia com prazo previsto no artigo 23º-A ou, quando aplicável, a comunicação prévia nos termos do regime jurídico da urbanização e edificação, podendo, em qualquer caso, o promotor optar pelo procedimento de licenciamento.

3 - O procedimento deve ser instruído nos termos do regime jurídico da urbanização e da edificação, e respetiva regulamentação, acompanhado dos elementos constantes de portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas do turismo e do ordenamento do território, devendo o interessado indicar a classificação pretendida para o empreendimento turístico.

Artigo 27º
Alvará de licença ou admissão da comunicação prévia

No caso dos parques de campismo e de caravanismo e dos empreendimentos de turismo de habitação e de turismo no espaço rural, com exceção dos hotéis rurais, a câmara municipal, juntamente com a emissão do alvará de licença ou a admissão expressa da comunicação prévia para a realização de obras de edificação, fixa a capacidade máxima e atribui a classificação de acordo com o projeto apresentado, a confirmar nos termos previstos no artigo 36º.


Artigo 30º
Autorização de utilização para fins turísticos e emissão de alvará

1 - Concluída a obra, o interessado requer a concessão de autorização de utilização para fins turísticos, nos termos do artigo 62º e seguintes do regime jurídico da urbanização e edificação, com as especificidades previstas na presente secção.

2 - O pedido de concessão de autorização de utilização para fins turísticos, instruído nos termos do regime jurídico da urbanização e da edificação e respetiva regulamentação, deve ser submetido à câmara municipal territorialmente competente, devendo a autarquia dele dar conhecimento ao Turismo de Portugal, I. P., através dos meios previstos no artigo 74º

3 - O prazo para decisão sobre a concessão de autorização de utilização para fins turísticos e a emissão do respetivo alvará é de10 dias a contar da data de apresentação do requerimento, salvo quando haja lugar à vistoria prevista no artigo 65º do regime jurídico da urbanização e da edificação, em que o prazo de decisão é de cinco dias após a realização da vistoria.

4 - O alvará de autorização de utilização para fins turísticos, único para a totalidade do empreendimento, deve conter os elementos referidos no nº 5 do artigo 77º do regime jurídico da urbanização e edificação e referência expressa à capacidade máxima e à tipologia.

5 - Do alvará referido no número anterior é dado conhecimento ao Turismo de Portugal, I. P., através dos meios previstos no artigo 74º

10 - A instalação dos empreendimentos turísticos pode ser autorizada por fases, aplicando-se a cada uma delas o disposto na presente secção, sendo a autorização de utilização de cada fase averbada ao alvará referido no nº 4.

Artigo 33º
Caducidade da autorização de utilização para fins turísticos

1 - A autorização de utilização para fins turísticos caduca:

a) Se o empreendimento não iniciar o seu funcionamento no prazo de um ano a contar da data da emissão do alvará de autorização de utilização para fins turísticos ou do termo do prazo para a sua emissão;

b) [Revogada];
c) Quando seja dada ao empreendimento uma utilização diferente da prevista no respetivo alvará;
d) Quando, por qualquer motivo, o empreendimento não puder ser classificado ou manter a classificação de empreendimento turístico.

2 - Caducada a autorização de utilização para fins turísticos, o respetivo título válido de abertura é cassado e apreendido pela câmara municipal, por iniciativa própria, no caso dos parques de campismo e de caravanismo, dos empreendimentos de turismo de habitação e dos empreendimentos de turismo no espaço rural, com exceção dos hotéis rurais, ou a pedido do Turismo de Portugal, I. P., nos restantes casos, sendo o facto comunicado à Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE).

3 - A caducidade da autorização determina o encerramento do empreendimento, após notificação da respetiva entidade exploradora.

4 - Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, podem ser adotadas as medidas de tutela de legalidade urbanística que se mostrem fundadamente adequadas, nos termos do disposto no regime jurídico da urbanização e da edificação.

Artigo 34
Noção e natureza

A classificação destina-se a atribuir, confirmar ou alterar a tipologia e, quando aplicável, o grupo e a categoria dos empreendimentos turísticos e tem natureza obrigatória.


Artigo 38º
Revisão da classificação

1 - A classificação dos empreendimentos turísticos deve ser oficiosamente revista de cinco em cinco anos.

3 - A revisão da classificação prevista no nº 1 é precedida de uma auditoria de classificação efetuada pelo Turismo de Portugal, I. P., pela câmara municipal, ou por entidade acreditada, consoante os casos.

9 - Do resultado das auditorias de classificação referidas no número anterior é dado conhecimento ao Turismo de Portugal, I. P., no prazo de 10 dias, através dos meios previstos no artigo 74º

Considerando a remissão efetuada pelo Decreto-Lei nº 39/2008, para o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação atual), deste diploma será de invocar o disposto nas seguintes normas:


Artigo 62º(1)
Âmbito

1 - A autorização de utilização de edifícios ou suas frações autónomas na sequência de realização de obra sujeita a controlo prévio destina-se a verificar a conclusão da operação urbanística, no todo ou em parte, e a conformidade da obra com o projeto de arquitetura e arranjos exteriores aprovados e com as condições do respetivo procedimento de controlo prévio, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares que fixam os usos e utilizações admissíveis, podendo contemplar utilizações mistas.


Artigo 77º(1)
Especificações

5 - O alvará de autorização de utilização relativo à utilização de edifício ou de sua fração deve conter a especificação dos seguintes elementos:

a) Identificação do titular da autorização;
b) Identificação do edifício ou fração autónoma;
c) O uso a que se destina o edifício ou fração autónoma.

Assim,

1. Tendo presente que:

- O poder de ação de cada município corresponde à circunscrição do respetivo concelho;
- Os órgãos municipais exercem as competências atribuídas pelo regime jurídico da urbanização e da edificação com as especificidades constantes do Decreto-Lei nº 39/2008;
- A autorização de utilização se destina a comprovar a idoneidade do edifício para o fim pretendido, assim como a conformidade da utilização prevista com as normas legais e regulamentares aplicáveis;

2. Caso, na área do concelho de ..., não se verifiquem alterações ao autorizado pelo Município:

- quer em termos de edificações,
- quer no que se refere, entre outros, à manutenção do uso, à tipologia do empreendimento ou ao respeito pela capacidade máxima estabelecida e
- desde que o alvará emitido identifique os edifícios por si abrangidos,

3. Afigura-se que, com base nos elementos disponíveis e numa interpretação não isenta de dúvidas, não se encontra no normativo exposto fundamento para alteração do alvará.


_____________________________
(1) Em vigor até 03-03-2024: DL 10/2024, de 8 de janeiro

Sobre o assunto mencionado em título, e na sequência do que foi solicitado na Nota Interna nº I12174-2023-DSOT/DOT, de 22/11/2023, cumpre a esta Divisão de Apoio Jurídico e à Administração Local (DAJAL), conforme superiormente determinado em 15/01/2024, informar o seguinte:

1. No nosso Parecer Jurídico nº I05549-2023-DSAL/DAJ, de 26/05/2023, oportunamente remetida ao serviço que nos consulta, dissemos, em nota de rodapé, e sobre o assunto agora em causa, o seguinte:

A redação desta subalínea pode não ser clara. No entanto, mantendo a sustentação na letra do preceito, mas numa perspetiva finalística e sistemática, cremos que desta subalínea resulta sempre a possibilidade de ampliação não superior a 50% da área de implantação existente (qualquer que ela seja), bem como a possibilidade de fazer uma ampliação até 500 m2, nos casos em que uma ampliação até 50% da área de implantação existente, somada a esta, leve a uma (nova) área total de implantação não superior a 1000 m2. - cfr. nota nº 2 desse Parecer.

Reiteramos o entendimento aí expresso.

2. Numa perspetiva de ordem prática, mas em reforço do entendimento referido, permitimo-nos, com a devida vénia, transcrever o seguinte entendimento expresso pela CCDR Centro, I. P., nas suas Perguntas Frequentes, Ordenamento do Território, disponível para consulta no endereço https://www.ccdrc.pt/pt/areas-de-atuacao/ordenamento/perguntas-frequentes/:

A.18 - Nas ações enquadradas na alínea f) do Item I do Anexo II do Regime Jurídico da Reserva ecológica Nacional, como se verifica o requisito constante da subalínea ii) da alínea f) do Item I do Anexo I da Portaria nº 419/2012, de 20 de dezembro?

"ii) Não implique um acréscimo de área de implantação superior a 50% da área de implantação existente. Quando deste requisito não resulte uma área total de implantação (soma das áreas de implantação existente e a ampliar) superior a 1000 m2, pode ser admitida uma ampliação até 500 m2 de área total de implantação".
Esclarece-se, com exemplos, a aplicação do mesmo.


Exº 1
Área de implantação existente - 200 m2:
Área de implantação a ampliar - 400 m2

Não obstante a área a ampliar ser superior a 50% da área de implantação existente (200x0,50=100 m2), a área total de implantação [200 m2 (existente)+400 m2 (a ampliar) =600 m2] é inferior a 1000 m2, podendo neste caso a ampliação ir até 500 m2, superior aos 400 m2 pretendidos, pelo que se considera ser de viabilizar a ampliação.

Exº 2
Área de implantação existente - 800m2:
Área de implantação a ampliar - 300 m2

Sendo a área total de implantação (existente+a ampliar) 1200 m2 (superior a 1000), poder-se-á ampliar até 50% da área de implantação existente (400 m2), pelo que se considera ser de viabilizar a ampliação de 300m2.


Exº 3
Área de implantação existente - 600m2:
Área de implantação a ampliar - 300 m2

Sendo a área total de implantação (existente+a ampliar) 900 m2 (inferior a 1000), poder-se-á ampliar até 500 m2), pelo que se considera ser de viabilizar uma ampliação até 500m2, podendo perfazer uma área total máxima de 1100 m2.

Exº 4
Área edificações existente - 850 m2
Área de implantação a ampliar - (50% de 850 m2) - 425 m2

Assim, sendo a implantação total das edificações existentes de 850 m2, a área de implantação passível de poder ser ampliada poderá ser, no máximo de 50% deste valor (0,50x850 m2=425 m2), podendo totalizar (850 m2+425 m2) 1275 m2.

Com referência ao cemitério integrado no domínio público da Freguesia de ..., vem o Exmo. Senhor Presidente da Junta de Freguesia, através de comunicação eletrónica, suscitar o esclarecimento de algumas questões relacionadas com a ampliação daquele equipamento de utilização coletiva.

Questões que, na parte que importa à produção do presente, se transcrevem:

(...)

- Do ponto de vista legal estamos em incumprimento se avançarmos com as obras de ampliação do cemitério de ... considerando que: i) é um bem do domínio público da freguesia e o referido terreno de ampliação está registado como pertencente ao domínio público da freguesia e o seu fim é ampliar o cemitério existente; ii) o terreno a fazer obras de ampliação é contíguo ao cemitério já existente;

- Como deve ser tratada esta situação no que se refere à possibilidade de fazer obras de ampliação? É necessário alguma declaração da CMC? É os órgãos da freguesia entre executivo e assembleia de freguesia que devem ou podem recorrer a algum mecanismo para ultrapassar esta situação? (ex: inte-resse público) Isto porque, no caso o referido cemitério pertence ao domínio público da freguesia.

Em síntese, o que precisamos saber é de que forma podemos ultrapassar esta questão de ordenamento do território para que seja possível proceder à ampliação do cemitério dentro da legalidade?, sendo que se trata de uma situação urgente.

Ultrapassada a questão do ordenamento do território, no âmbito do RJUE, entre duas entidades públicas (no caso Junta e Câmara) que documentos devemos apresentar à Câmara para instruir o processo de obra. É só uma informação, ou carece de mais algum requisito? Sendo a freguesia o dono legítimo do cemitério e da obra de ampliação quais são os poderes da Câmara perante esta obra?
Apenas acompanhamento/Fiscalização?? Ou nem isso? Ou outros?

(...)

Ou seja, e se bem as compreendemos, as dúvidas agora suscitadas incidem, por um lado, sobre a compatibilização do uso pretendido com o instrumento de planeamento do território atualmente em vigor e, por outro, na instrução do processo relativo à edificação relacionada com a ampliação pretendida.
Termos em que cumpre formular o solicitado parecer o qual, sendo prestado no âmbito das atribuições de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, se confina ao esclarecimento do quadro legal concretamente aplicável, conforme previsão da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do Anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio e alínea a) do nº 2 da Portaria nº 406/2023, de 5 de dezembro.

Atenta finalidade pretendida, e conforme esta Comissão tem vindo a abordar em pareceres anteriores, releva para o presente o disposto no Decreto nº 44 220, de 3 de março de 1962, na redação que resultou das alterações introduzidas pelo Decreto nº 45 864, de 12 de agosto de 1964; do Decreto nº 463/71, de 2 de novembro; do Decreto nº 857/76, de 20 de dezembro e do Decreto-Lei nº 168/2006, de 16 de agosto. Diploma que estabelece as "normas para a construção e polícia de cemitérios".

Deste modo, e atento o disposto no artigo 1º daquele diploma, na sua redação atual, quando os terrenos que se pretende afetar à construção ou ampliação de um cemitério se situem em área que nos termos do Plano de Urbanização ou do Plano de Pormenor não esteja afeta ao uso proposto , tal determina a necessidade de, em primeiro lugar, aquela escolha ser precedida de uma vistoria, a realizar nos termos do disposto nos artigos 2º e 3º daquele diploma, a realizar por uma comissão constituída pelo Presidente da Câmara Municipal ou Junta de Freguesia ou seu representante, pelo Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional territorialmente competente ou por quem o substitua e pelo Subdelegado, Delegado ou Inspetor de Saúde.


Seguidamente, e desde que verificada a aptidão dos terrenos para o uso pretendido (1) , estatui o artigo 4º do Decreto nº 44 220, de 3 de março de 1962 que (...) As câmaras municipais ou as juntas de freguesia que pretendam construir, ampliar ou remodelar um cemitério, com ou sem participação do Estado, submetem o respectivo processo à apreciação da Direção-geral da Saúde para emissão de parecer (...). Processo que, conforme previsão do artigo 5º daquele diploma, deve ser instruído com os seguintes elementos: (i) Auto de vistoria previsto no artigo 3º; (ii) o projeto das obras a realizar; (iii) Parecer da Comissão Municipal de Higiene.

No que ao projeto das obras a realizar respeita, o mesmo deve incluir as peças previstas no artigo 6º do diploma sob análise.

Ademais, e conforme previsão do seu artigo 7º, o referido diploma exige ainda que seja calculada a área necessária segundo os parâmetros ali consagrados, sendo a área da zona destinada aos enterramentos (...) calculada em função do número de Habitantes das povoações a servir, previsto para o fim de um período de 50 anos a contar do ano em que se elabora o projeto, arredondado por excesso, e da mortalidade média nos últimos 5 anos. Para um cálculo expedito desta área poder-se-á contar com uma superfície de 2 m2 por cada sepultura e com o período legal de inumação de 5 anos (cfr. artigo 8º).

Referir ainda, e sem embargo de outros parâmetros ali previstos, que aquele diploma estabelece a necessidade das áreas a considerar para as sepulturas perpétuas serem justificadas e determinadas a partir de dados locais, tendo em atenção as percentagens destas em relação às sepulturas temporárias que se verificarem em cemitérios da região, da mesma categoria (cfr. artigo 8º, § 2º); Que as áreas destinadas a jazigos e ossários devem ser fixadas e justificadas, tendo em atenção as condições locais (cfr. artigo 9º); Quando os terrenos a utilizar tenham uma inclinação superior a 5 por cento os respetivos talhões deverão ser dispostos em socalcos, com uma largura mínima de 10 metros e inclinações não superiores àquela percentagem; A necessidade de proteção contra a erosão dos muros ou taludes que os limitam, de altura não superior a 2 metros (cfr. artigo 13º). Equipamentos que, conforme previsto no artigo 16º, deverão ser vedados, em toda a sua periferia, por muros, gradeamentos metálicos ou de outro material resistente, ou por sebes vivas de folhagem persistente, com altura entre 1,50 metros e 2 metros, podendo, em casos especiais, devidamente justificados, aceitar-se medida diferente.

Obtido o parecer favorável, por parte da Direção-Geral de Saúde, sobre a ampliação pretendida, e conforme sustentado no nosso parecer com a referência DAJ - PROC. Nº 51/2023 solicitado pela Autarquia Local Consulente, resulta que não obstante algumas operações urbanísticas, seja pelas suas características ou pela natureza da entidade que as promove, estejam isentas de controlo ad-ministrativo prévio (cfr. artigos 6º, 6º-A e 7º do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de dezembro, adiante RJUE) tal não as isenta da ob-servância das normas legais e regulamentares aplicáveis, designadamente as constantes dos ins-trumentos de gestão do território, do regime jurídico de proteção do património cultural, do regime jurídico aplicável à gestão de resíduos de construção e demolição e das normas técnicas de cons-trução (cfr. nº 8 do artigo 6º e nº 6 do artigo 7º, ambos do RJUE).

Conforme então se referiu naquele nosso parecer:

(...)

Operações urbanísticas que, nos termos do disposto no nº 2 daquele artigo, ficam sujeitas a parecer prévio não vinculativo da Câmara Municipal, cuja emissão deve ocorrer no prazo de 20 dias úteis, contados da data da receção do pedido.

Vindo a verificar-se que as operações urbanísticas promovidas pelas autarquias locais incidem sobre área não abrangida por plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território e respeitem a operações de loteamento ou obras de urbanização, o legislador estabelece a sua sujeição a autorização prévia da assembleia municipal, cuja deliberação deve ser antecedida de parecer prévio não vinculativo, a emitir pela Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional respetiva no prazo de 20 dias úteis, contados da receção do respetivo pedido (cfr. nº 3 do artigo 7º do RJUE).

Já quando as autarquias locais promovam operações de loteamento e obras de urbanização, em área não abrangida por plano de urbanização ou plano de pormenor, o legislador determina, no nº 5 do artigo 7º do RJUE, a necessidade das mesmas serem submetidas a discussão pública, nos termos estabelecidos no regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial, com as necessárias adaptações, exceto no que se refere aos períodos de anúncio e de duração da discussão pública que são, respetivamente, de 8 e de 15 dias.

(...)

sujeitando-se ainda ao cumprimento do disposto no RJUE em matéria de termo de responsabilidade, publicitação do início e do fim das operações urbanísticas e pagamento de taxas urbanísticas, devendo este ser realizado com recurso a autoliquidação antes do início da obra, nos termos previstos nos regulamentos municipais (cfr. n.ºs 6 e 7 do artigo 7º do RJUE).

Acresce a previsão de que as operações urbanísticas objeto da isenção subjetiva de controlo prévio apenas se poderem iniciar depois de emitidos os pareceres e autorizações previstos ou após o decur-so dos prazos fixados para a respetiva emissão, constituindo-se os interessados na obrigação de, até cinco dias antes do início das obras, notificarem a câmara municipal dessa intenção, comunicando ainda (...) a identidade da pessoa, singular ou coletiva, encarregada da execução dos mesmos, para efeitos de eventual fiscalização e de operações de gestão de resíduos de construção e demolição (cfr. nº 9 do artigo 7º do RJUE).


Como referem Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Lopes e Dulce Lopes, (...) A isenção de licença, de comunicação prévia e de autorização não significa que as operações aqui em causa possam ser levadas a cabo sem qualquer tipo de procedimento de controlo prévio (...) apenas isenta as operações aqui referidas dos procedimentos de controlo prévio ou da comunicação prévia genericamente regulados neste diploma e não de um procedimento prévio à sua realização, que, mais célere ou mais formal, terá sempre lugar (vide "Regime Jurídico da Urbanização e Edificação - Comentado", 4ª Edição, Almedina, 2018, págs. 165 e 166). Ou seja, e atento o plasmado nos nºs 6 e 7 do artigo 7º do RJUE, porque a operação urbanística deve respeitar as normas legais e regulamentares aplicáveis carece a mesma de ser instruída, pelo menos e sem embargo de outros que a tipologia de intervenção venha a justificar, com os elementos previstos no Decreto nº 44 220, de 3 de março de 1962, na sua atual redação. Projetos que devem ser elaborados por técnicos habilitados que declarem a respetiva conformidade com a legislação em vigor.

Intervenção que apenas se poderá materializar ou iniciar, depois de emitidos os pareceres ou autorizações previstas ou caducados os prazos estabelecidos para a respetiva emissão (cfr. nº 8 do artigo 7º do RJUE).

Operação que, conforme preceituado no artigo 93º do RJUE, (...) está sujeita a fiscalização administrativa, independentemente de estarem isentas de controlo prévio ou da sua sujeição a prévio licenciamento, comunicação prévia ou autorização de utilização (cfr. nº 1), tendo em vista assegurar a respetiva conformidade com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os peri-gos que da sua realização possam resultar para a saúde e segurança das pessoas (cfr. nº 2).

Fiscalização que, de harmonia com o disposto no artigo 94º daquele diploma e sem embargo da habilitação que a lei atribua a outras entidades, constitui competência do presidente da Câmara Municipal, sendo para tal auxiliado pelos trabalhadores municipais com formação adequada (cfr. nºs 1 e 3).

Concluindo:

1. Não obstante algumas operações urbanísticas, nomeadamente as promovidas pelas autarquias locais, estejam isentas de procedimentos de controlo prévio ou de comunicação prévia tal não exime as entidades promotoras da necessidade de sujeitarem as suas pretensões a procedimentos prévios os quais, ainda que mais expeditos ou sujeitos a diferentes formalidades, sempre terão que ter lugar antes da respetiva concretização;

2. Atenta a natureza da operação pretendida, releva o disposto no Decreto nº 44 220, de 3 de março de 1962, na sua atual redação o qual, para além de estabelecer os procedimentos relativos à escolha do terreno para o fim pretendido e da organização do processo, prevê os elementos que devem integrar o projeto das obras a realizar;

3. Projeto de obras que deve incluir as peças previstas no artigo 6º do referido diploma, as quais, devem ser elaboradas por técnicos habilitados que declarem a respetiva conformidade com a legislação em vigor;

4. A isenção de procedimentos de controlo prévio não afasta os poderes de fiscalização dos municípios, tendo em vista a aferição da conformidade do edificado com as normas legais e regulamentares em vigor. Fiscalização que, sem embargo da possibilidade de delegação em vereador, constitui competência do Presidente da Câmara respetiva.


____________________________
(1) Onde se insere a aferição sobre a localização do terreno e respetiva articulação com os instrumentos de gestão territorial aplicáveis.

Vem o Município de ... questionar o seguinte:

"Deu entrada nesta autarquia um projeto de licenciamento (...), para a produção de proteínas, óleos animais e fertilizantes orgânicos, recorrendo a tecnologia de base biológica.

À data atual, e tendo em consideração o PDM de ... que, em solo rústico, apenas permite a instalação de "estabelecimentos industriais de primeira transformação de produtos agrícolas", este projeto não poderá ser aprovado por incompatibilidade de uso.

No entanto, o PDM encontra-se em processo de revisão e, em solo rústico, além dos "estabelecimentos industriais de primeira transformação de produtos agrícolas", passarão a ser admissíveis, em conformidade coma a alínea f) da norma 155 (afigura-se que quer referir 153) do PROTA, as construções "(...) de outros edifícios indispensáveis à diversificação de atividades produtivas dentro e fora das explorações (...)".

Neste sentido, e tendo em consideração o ponto 2 da memória descritiva (em anexo), vimos solicitar o V. parecer sobre a viabilidade deste projeto face ao PROTA, nomeadamente, sobre a sua compatibilidade com a com a alínea f) da norma 155 (153, afigura-se) do regulamento, a única que, à primeira vista, nos oferece uma possibilidade de enquadramento num futuro próximo".

(O Município vem ainda referir que "existindo parecer favorável sobre a viabilidade deste projeto, solicitamos parecer quanto à necessidade de existir um EIA para o efeito".
Esta última questão colocada não será do âmbito do solicitado parecer jurídico, devendo ser reencaminhada para a sede própria).

Assim, cumpre informar:

Solicita o Município que, para aferir da compatibilidade com o PROTA (Plano Regional de Ordenamento do Território do Alentejo, aprovado pela RCM nº 53/2010) tomemos por base o ponto 2 da memória descritiva. Ora, deste ponto, que se reporta à caraterização da atividade industrial, será de ter presente que a mesma tem os CAE 10893 - Outros produtos alimentares diversos - fabricantes, 10411 - Produção de óleos e gorduras animais brutos e 20152 - Adubos orgânicos e organo minerais, sendo uma Indústria Tipo 1 nos termos do Artigo 11º do SIR (Sistema de Indústria Responsável).

Já no que tange ao processo produtivo (descrito no mesmo ponto), a análise da sua compatibilidade com o estabelecido na alínea f) da norma 153 do PROTA implicará uma avaliação técnica que extravasa a disciplina jurídica.

Por outro lado, e antes do mais, haverá que referir que o PROTA, enquanto programa territorial, vincula apenas as entidades públicas. Somente os planos territoriais, entre os quais, o PDM, vinculam, além das entidades públicas, direta e imediatamente, os particulares (artigo 3º do Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio). De mencionar, ainda, que cabe aos planos municipais desenvolver o quadro estratégico definido no programa regional, mantendo sempre a conformidade e a compatibilidade com este instrumento de gestão territorial. Em conformidade, deverá o projeto em causa cumprir o PDM em vigor à data do seu licenciamento/implementação, não lhe bastando ser compatível com o PROTA. Nos termos do informado, o PDM de ... encontra-se em revisão, pelo que, afigura-se, esta deverá ser a sede para a ponderação e acomodação da matéria em análise.

Sem prejuízo do que antecede, vamos corresponder ao pedido do Município que é o de saber se o projeto de licenciamento em causa (e sem recurso à análise do processo produtivo) pode ser acolhido no âmbito da alínea f) da norma nº 153 do PROTA. A referida norma, sob a epígrafe "Planeamento e Edificação em Solo Rural" dispõe o seguinte:


"153 - A Edificação Isolada pode destinar-se a:

a) Construções de apoio às atividades agrícolas, pecuárias e florestais (...)

b) Residência própria do proprietário-agricultor de exploração agrícola (...)

c) Estabelecimentos industriais de primeira transformação de produtos agrícolas ou florestais, podendo ocorrer apenas nas seguintes condições: é imprescindível a localização destes estabelecimentos na proximidade da produção primária ou porque há inconvenientes técnicos na sua instalação nas zonas industriais. Ambas as situações devem ser devidamente comprovadas pela entidade reguladora do licenciamento. Os PMOT devem definir as condições de edificação destas construções, nomeadamente, índices de ocupação máximos do solo e altura da fachada;

d) Empreendimentos turísticos: (...)

e) Estabelecimentos industriais afetos à atividade extrativa ou de transformação primária de produtos minerais: a transformação pode ocorrer na proximidade do local de extração quando tal seja imprescindível ou quando existem inconvenientes técnicos na sua instalação em zonas industriais, delimitadas nos PMOT em vigor. Ambas as situações devem ser devidamente comprovadas pela entidade reguladora do licenciamento. O PDM deve definir as condições de implantação destas construções, nomeadamente, índices de ocupação máximos do solo e altura da fachada;

f) Construção de outros edifícios indispensáveis à diversificação de atividades produtivas dentro e fora das explorações: devem ser edifícios indispensáveis à diversificação de atividades produtivas dentro e fora das explorações agrícolas (1) que contribuam para reforçar a base económica e para promover o emprego nos espaços rurais e que, pela sua natureza técnica e económica, só possam ser instaladas em solo rural. A instalação destes edifícios depende da autorização fundamentada dos serviços setoriais competentes, nos termos legalmente previstos".

Para uma melhor interpretação do que está em causa, será de fazer apelo aos seguintes conceitos estabelecidos no SIR (aprovado pelo Decreto-Lei nº 169/2012, de 1 de agosto), bem como ao seu artigo 11º:

«Atividade industrial», a atividade económica prevista na Classificação Portuguesa das Atividades Económicas (CAE - rev. 3), aprovada pelo Decreto-Lei nº 381/2007, de 14 de novembro, nos termos definidos no anexo I ao SIR
«Estabelecimento industrial», a totalidade da área coberta e não coberta sob responsabilidade do industrial, que inclui as respetivas instalações industriais, onde é exercida atividade industrial;
«Instalação industrial», a unidade técnica dentro de um estabelecimento industrial na qual é exercida uma ou mais atividades industriais incluindo as atividades de armazenagem ou pré-processamento de resíduos para introdução no processo ou quaisquer outras atividades diretamente associadas que tenham uma relação técnica com as atividades exercidas;

Artigo 11º
Tipologias dos estabelecimentos industriais

1 - Os estabelecimentos industriais classificam-se, em função do grau de risco potencial inerente à sua exploração, para a pessoa humana e para o ambiente, em três tipos.

2 - São incluídos no tipo 1 os estabelecimentos cujos projetos de instalações industriais se encontrem abrangidos por, pelo menos, um dos seguintes regimes jurídicos ou circunstâncias:

a) Regime jurídico de avaliação de impacte ambiental (RJAIA);

b) Regime jurídico da prevenção e controlo integrado de poluição (RJPCIP), a que se refere o capítulo ii do Regime das Emissões Industriais (REI);

c) Regime jurídico de prevenção de acidentes graves que envolvam substâncias perigosas (RPAG);

d) Realização de operação de gestão de resíduos que careça de vistoria prévia ao início da exploração, à luz do regime de prevenção, produção e gestão de resíduos;

e) (Revogada)


Estando patente que projeto de licenciamento em causa - para a produção de proteínas, óleos animais e fertilizantes orgânicos, recorrendo a tecnologia de base biológica - se reporta a uma atividade industrial (de tipo 1), dúvidas também não surgirão de que o seu exercício se efetua no âmbito de um estabelecimento industrial.

Ora, a norma nº 153, no âmbito da edificação isolada em solo rústico, prevê a possibilidade de localização de estabelecimentos industriais, estabelecendo, desde logo, quais são os admissíveis (alíneas c) e e)). Assim, quando a alínea f) refere "outros edifícios", em nosso entendimento não se reportará a qualquer ocupação já prevista em outra alínea da mesma norma, especificamente não se reportará a estabelecimentos industriais. A norma residual, digamos, aplica-se ao que não está previsto, que não poderia ser previsto, não devendo ser interpretada, em nosso entendimento, no sentido de complementar/corrigir a previsão já estabelecida em outras alíneas.

Por outro lado, mesmo os estabelecimentos industriais admissíveis, a sua localização em solo rústico será, parece-nos, a evitar. Com efeito, afigura-se que o objetivo genérico será o da localização dos estabelecimentos industriais nos espaços previstos para o efeito nos instrumentos de gestão territorial, estando a possibilidade de localização em solo rústico dependente do cumprimento de condições, como a imprescindibilidade da sua localização na proximidade da produção primária ou a existência de inconvenientes técnicos na sua instalação em zonas industriais.


Acresce que a alínea f) da sempre referida norma impõe como requisito da sua aplicabilidade que as atividades produtivas em causa, pela sua natureza técnica e económica, só possam ser instaladas em solo rústico, o que não nos parece evidenciado no caso em análise.

Em face do que antecede e numa interpretação estritamente jurídica dos elementos disponíveis, afigura-se-nos que o projeto em questão não se integrará no previsto na alínea f) da norma 153 do PROTA.

Contudo, insiste-se, o enquadramento do estabelecimento industrial em causa terá que ser efetuado face ao PDM, instrumento este que, por sua vez, deve obediência ao PROTA e no âmbito do qual deve a questão ser aferida e definida.

Através do seu ofício com a referência 964, entendeu o Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal do ... submeter, à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, pedido de parecer jurídico que, conforme identificado no assunto daquela comunicação, incide sobre a "admissibilidade de edificação em área de terreno para ampliação de cemitério".

Em ordem a alicerçar as dúvidas suscitadas, e conforme informação prestada no ofício que veiculou aquele pedido, veio o Exmo. Senhor Presidente da Câmara consulente expor o seguinte discurso argumentativo que se transcreve, na parte que aproveita à produção do presente parecer:

(...)

Encontra-se o Município do ... a cooperar e planear conjuntamente com a Junta de Freguesia do ... uma necessária e urgente intervenção no cemitério paroquial daquela localidade, de forma a ampliar o cemitério existente que se encontra com prementes necessidades de locais para inumações.

Neste sentido, foi constituída e doada uma parcela de terreno à Junta de Freguesia para ao efeito, conforme Doc. 1. Como é descrito neste documento a mencionada parcela tem origem no prédio rústico descrito na conservatória do registo predial do ... sob o número 827 de 15/11/2006 e inscrito na matriz sob o artigo 270 da seção G da referida freguesia do ..., constituindo-se por doação, uma área de 1.266 m2 (mil duzentos e sessenta e seis metros quadrados).

(...)
A área identificada está classificada na carta de ordenamento do PDM, folha 1.1 (DOC. 4) como "Outras áreas silvo pastoris". Regem-se as intervenções nesta classe de espaços pelo estabelecido no artigo 10º do regulamento do PDM (Doc. 5), na redação dada pela declaração nº 237-A/2010, publicada na 2ª série, nº 236 de 7 de Dezembro de 2010 do Diária da República, que regula a adaptação do PDM do ... ao Plano Regional de Ordenamento do território do Alentejo (PROTA). Neste diploma, em concreto, o nº 3.1 do artigo 10º estabelece como único uso admissível a habitação, nas condições elencadas nas subsequentes alíneas. É ainda admitido o uso turístico em solo rural, no nº 3.2 do mencionado artigo, desde que sejam garantidos os condicionamentos expressos nas subsequentes alíneas. Conclui-se, assim, pela aparente não admissibilidade da edificação destinada a outros usos que não os mencionados.

Situação idêntica à ora exposta foi alvo de parecer da CCDR Alentejo, Parecer DAJ-Proc. 29/2021, de 31/03/2021 (...).

No parecer admite-se por princípio a edificabilidade em espaço rural, com uso de cemitério, afeto à Reserva Agrícola Nacional, por via do regime jurídico previsto no DL 73/2009, sempre e quando estejam em causa obras de construção, requalificação ou beneficiação de infraestruturas públicas ou de serviço público poderá verificar-se um uso não agrícola de áreas integradas na RAN; que não exista alternativa viável fora das terras RAN e na condição de se localizarem, preferencialmente, nas terras e solos classificados com menor aptidão.

(...)

Estando na vigência das referidas alterações por adaptação ao PROTA, podemos inferir que a admissibilidade de edificação em solos rurais, extra urbanos é admissível, uma vez que, não tendo os solos silvo pastoris pela sua natureza uma aptidão agrícola superior ao dos afetos à RAN; por corolário,

a) poderão estes ter o mesmo entendimento, relativamente à edificabilidade de infraestruturas públicas de serviço público, em concreto a ampliação do cemitério existente?

Verifica-se também que não existe uma alternativa viável dentro do perímetro urbano, afigura-se como a única alternativa a ampliação para solos rurais. No caso dos solos silvo pastoris, estes não possuem uma tutela como é o caso da RAN, nem um regime jurídico próprio, tal como o dos solos RAN (DL 73/2009 de 31 de março, alterado pelo DL 199/2015 de 16 de setembro.

b) A ser admissível quais os requisitos para a instalação do mesmo? O DL 44240 de 3 de março de 1962, na sua atual redação, o qual estabelece, entre outros, a escolha de terrenos para a instalação de cemitérios ou a ampliação dos existentes?

Ademais questiona sobre a (...) interpretação dos artigos 9º e 10º do regulamento do PDM, sobre a admissão da edificabilidade e do uso proposto para o local, bem como do melhor enquadramento técnico jurídico para a sua operacionalização.

Termos em que cumpre formular o solicitado parecer o qual, sendo prestado no âmbito das atribuições de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, se confina ao esclarecimento do quadro legal concretamente aplicável, conforme previsão da alínea p) do n.º 1 do artigo 4º do Anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio e alínea a) do nº 2 da Portaria nº 406/2023, de 5 de dezembro.

Conforme decorre do nº 4 do artigo 65º da Constituição da República Portuguesa, compete ao Estado, às regiões autónomas e às autarquias locais definir (...) as regras de ocupação, uso e transformação dos solos urbanos, designadamente através de instrumentos de planeamento, no quadro das leis respeitantes ao ordenamento do território e ao urbanismo (...).

Preceito constitucional que motivou a Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo - Atualmente, Lei nº 31/2014, de 30 de maio - que, nos termos do disposto no seu artigo 9º, capacita os planos territoriais de âmbito intermunicipal ou municipal a estabelecer o regime de uso do solo, definindo este a disciplina relativa à respetiva ocupação, utilização e transformação, através da respetiva classificação e utilização.

Classificação, do solo, que o artigo 10º do referido diploma determina como o (...) destino básico do solo, com respeito pela sua natureza, e assenta na distinção entre solo rústico (1) e solo urbano (2) e que se traduz, à semelhança da respetiva qualificação, numa opção de planeamento.

Sobre a política de solos, de ordenamento do território e do urbanismo, estabelece o artigo 38º, daquela Lei de Bases, que a mesma se desenvolve através de instrumentos de gestão territorial os quais se materializam em:

(...)

a) Programas, que estabelecem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial e as suas diretrizes programáticas ou definem a incidência espacial de políticas nacionais a considerar em cada nível de planeamento;

b) Planos, que estabelecem opções e ações concretas em matéria de planeamento e organização do território bem como definem o uso do solo.

(...)

Os quais identificam, classificam e compatibilizam os vários interesses públicos e privados com tradução no ordenamento do território e que se estruturam em diversos âmbitos (nacional, regional, intermunicipal e municipal).

Quando de âmbito municipal, e atendendo ao princípio da tipicidade, estabelece o artigo 43º da Lei de Bases, que os respetivos planos territoriais estabelecem, de acordo com a legislação em vigor e as diretrizes estratégicas de âmbito regional, as opções próprias de desenvolvimento local, o regime de uso do solo e a respetiva execução (cfr. nº 1 do referenciado artigo).

Planos territoriais que o mesmo artigo, no seu nº 2, reconduz ao plano de pormenor, ao plano de urbanização e plano diretor municipal. Este último, de elaboração obrigatória e que estabelece, entre outros aspetos, a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, o modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos.

Lei de Bases Gerais da Política Pública de Solos, de Ordenamento do Território e de Urbanismo que veio a ser desenvolvida pelo Decreto-Lei nº 80/2015, de 14 de maio (adiante, abreviadamente, designado por RJIGT) o qual, em sede da política pública de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, define o regime de coordenação dos âmbitos nacional, regional, intermunicipal e municipal do sistema de gestão territorial, o regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos instrumentos de gestão territorial (cfr. artigo 1º do referido Decreto-Lei).

Sobre os planos diretores municipais, e conforme previsão do nº 1 do artigo 95º do RJIGT, trata-se [do] instrumento que estabelece a estratégia de desenvolvimento territorial municipal, a política municipal de solos, de ordenamento do território e de urbanismo, o modelo territorial municipal, as opções de localização e de gestão de equipamentos de utilização coletiva e as relações de interdependência com os municípios vizinhos, integrando e articulando as orientações estabelecidas pelos programas de âmbito nacional, regional e intermunicipal. Trata-se, portanto, do instrumento legal fundamental para a estratégia de desenvolvimento territorial dos municípios, sendo ainda referencial para a elaboração dos demais planos municipais, bem como para as intervenções do Estado no território do Município (cfr. nº 2 do artigo 95º do RJIGT).

Instrumentos de gestão do território que, conforme previsão dos artigos 115º e seguintes do RJIGT, podem ser objeto de alteração, correção material, revisão, suspensão ou revogação, tendo em vista a respetiva adaptabilidade a novas necessidades.

O Plano Diretor Municipal do ..., aprovado pela Assembleia Municipal daquela Autarquia Local em 28 de abril de 1995, foi ratificado através da Resolução do Conselho de Ministros nº 147/95, de 23 de novembro, abrangendo a área contida nos limites do concelho do ..., em toda a sua extensão.

Instrumento de gestão do território que veio a ser objeto de alteração em 2010 (3) (4) , tendo em vista a sua adaptação ao Plano Regional de Ordenamento do Território do Alentejo, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 53/2010 publicada em Diário da República, 1ª série, nº 148, de 2 de Agosto de 2010, e que incidiu sobre os artigos 7º, 8º, 9º, 10º e 11º do respetivo Regulamento (o qual prevê as regras aplicáveis ao uso, transformação e ocupação do solo, com carácter vinculativo para as entidades públicas e particulares).

Estando a área onde agora se pretende proceder à ampliação do cemitério existente classificada no respetivo PDM como "Outras áreas Silvo pastoris" relevam as disposições dos artigos 9º e 10º do Regulamento os quais, na sua atual redação, determinam a possibilidade de nas referidas áreas, e desde que respeitados os respetivos condicionamentos, se proceder a edificação exclusivamente destinada ao apoio a atividades agrícolas, à habitação e, nas situações legalmente admissíveis, à implementação de novos empreendimentos turísticos isolados (ETI) em solo rural.

Quadro regulamentar que, no imediato, condiciona o uso pretendido e que, salvo melhor entendimento, não é passível de ser afastado com recurso ao regime previsto no Decreto-Lei nº 73/2009, de 31 de março (diploma que aprovou o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional) relativo à utilização de áreas da RAN para outros fins (cfr. artigo 22º) porquanto o mesmo apenas ser passível de aplicação aos solos abrangidos por aquela restrição de utilidade pública.


Importa, ainda assim, referenciar o disposto no artigo 74º do RJIGT e, consequentemente, o Decreto Regulamentar nº 15/2015, de 19 de agosto o qual (...) estabelece os critérios de classificação e reclassificação do solo, bem como os critérios de qualificação e as categorias do solo rústico e do solo urbano em função do uso dominante, aplicáveis a todo o território nacional (cfr. artigo 1º).

Uso, do solo, que implica, para além da respetiva classificação, a determinação do conteúdo do seu aproveitamento, por referência às potencialidades de desenvolvimento do território, fixando os respetivos usos dominantes e, quando admissível, a edificabilidade (cfr. artigo 74º do RJIGT).

Através do plano territorial de âmbito municipal ou intermunicipal, a Administração determina a utilização dominante dos solos em função da classe em que os mesmos se inserem e define, em regulamento, os regimes dos usos compatíveis com a utilização dominante e da edificabilidade do solo através de parâmetros, índices ou indicadores. Ou seja, e salvo melhor entendimento, a qualificação processa-se por meio da delimitação, dentro de cada classe, de categorias de uso do solo tendo em consideração o seu uso dominante, rejeitando, como regra, o uso de categorias reservadas para usos exclusivos (cfr. nº 1 do artigo 74º do RJIGT e nº 3 do artigo 12º do Decreto Regulamentar nº 15/2015).

Regime que, em nosso entendimento, justifica a necessidade de se proceder a uma interpretação das normas do regulamento inserto no instrumento de gestão do território em vigor que se conforme com as realidades atuais, vigentes ao tempo da sua aplicação. Com efeito, perante o quadro legal e regulamentar em vigor (5), torna-se necessário proceder a uma interpretação que não se reconduza somente ao elemento literal mas que tome em conta as novas exigências sociais e valorativas (interpretação atualista).

Deste modo, admitindo o atual regime, dentro de cada categoria, além do uso dominante, os chamados usos complementares ou acessórios (6) e utilizações ou usos compatíveis (7) , e que tal se traduz na possibilidade de coexistência de diversos usos e porque o pretendido incide sobre a ampliação de um cemitério que já não consegue corresponder às atuais necessidades da freguesia, porquanto existir uma falta de locais para inumações, com reflexos na saúde pública, poderá o Município Consulente aferir sobre a compatibilização do pretendido com o plano em vigor (8).

Não obstante, e atenta a finalidade pretendida (ampliação de cemitério existente), releva para o presente o disposto no Decreto nº 44220, de 3 de março de 1962, na redação que resultou das alterações introduzidas pelo Decreto nº 45864, de 12 de agosto de 1964; do Decreto nº 463/71, de 2 de novembro; do Decreto nº 857/76, de 20 de dezembro e do Decreto-Lei nº 168/2006, de 16 de agosto. Diploma que estabelece as "normas para a construção e polícia de cemitérios".

Deste modo, e atento o disposto no artigo 1º daquele diploma, na sua redação atual, quando os terrenos que se pretende afetar à construção ou ampliação de um cemitério se situem em área que nos termos do Plano de Urbanização ou do Plano de Pormenor não esteja afeta ao uso proposto (9), tal determina a necessidade de, em primeiro lugar, aquela escolha ser precedida de uma vistoria, a realizar nos termos do disposto nos artigos 2º e 3º daquele diploma, a realizar por uma comissão constituída pelo Presidente da Câmara Municipal ou Junta de Freguesia ou seu representante, pelo Presidente da Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional territorialmente competente ou por quem o substitua e pelo Subdelegado, Delegado ou Inspetor de Saúde.

Seguidamente, e desde que verificada a aptidão dos terrenos para o uso pretendido, estatui o artigo 4º do Decreto nº 44220, de 3 de março de 1962 que (...) As câmaras municipais ou as juntas de freguesia que pretendam construir, ampliar ou remodelar um cemitério, com ou sem participação do Estado, submetem o respectivo processo à apreciação da Direção-geral da Saúde para emissão de parecer (...). Processo que, conforme previsão do artigo 5º daquele diploma, deve ser instruído com os seguintes elementos: (i) Auto de vistoria previsto no artigo 3º; (ii) o projeto das obras a realizar; (iii) Parecer da Comissão Municipal de Higiene.

No que ao projeto das obras a realizar respeita, o mesmo deve incluir as peças previstas no artigo 6º do diploma sob análise.

Ademais, e conforme previsão do seu artigo 7º, o referido diploma exige ainda que seja calculada a área necessária segundo os parâmetros ali consagrados, sendo a área da zona destinada aos enterramentos (...) calculada em função do número de Habitantes das povoações a servir, previsto para o fim de um período de 50 anos a contar do ano em que se elabora o projeto, arredondado por excesso, e da mortalidade média nos últimos 5 anos. Para um cálculo expedito desta área poder-se-á contar com uma superfície de 2 m2 por cada sepultura e com o período legal de inumação de 5 anos (cfr. artigo 8º).


Referir ainda, e sem embargo de outros parâmetros ali previstos, que aquele diploma estabelece a necessidade das áreas a considerar para as sepulturas perpétuas serem justificadas e determinadas a partir de dados locais, tendo em atenção as percentagens destas em relação às sepulturas temporárias que se verificarem em cemitérios da região, da mesma categoria (cfr. artigo 8º, § 2º); Que as áreas destinadas a jazigos e ossários devem ser fixadas e justificadas, tendo em atenção as condições locais (cfr. artigo 9º); Quando os terrenos a utilizar tenham uma inclinação superior a 5 por cento os respetivos talhões deverão ser dispostos em socalcos, com uma largura mínima de 10 metros e inclinações não superiores àquela percentagem; A necessidade de proteção contra a erosão dos muros ou taludes que os limitam, de altura não superior a 2 metros (cfr. artigo 13º). Equipamentos que, conforme previsto no artigo 16º, deverão ainda ser vedados, em toda a sua periferia, por muros, gradeamentos metálicos ou de outro material resistente, ou por sebes vivas de folhagem persistente, com altura entre 1,50 metros e 2 metros, podendo, em casos especiais devidamente justificados, aceitar-se medida diferente.


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(1) Que nos termos do disposto na alínea a) do nº 2 do artigo 9º da referida Lei de Bases se reconduz aquele que, pela sua reconhecida aptidão, se destine, nomeadamente, ao aproveitamento agrícola, pecuário, florestal, à conservação, valorização e exploração de recursos naturais, de recursos geológicos ou de recursos energéticos, assim como o que se destina a espaços naturais, culturais, de turismo, recreio e lazer ou à proteção de riscos, ainda que seja ocupado por infraestruturas, e aquele que não seja classificado como urbano.

(2) o que está total ou parcialmente urbanizado ou edificado e, como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou à edificação [cfr. alínea b) do nº 2 daquele artigo 9º].

(3) Através da deliberação da Assembleia Municipal do Município do Crato de 27 de setembro de 2010, publicitada através da Declaração nº 237-A/2010, Diário da República, 2ª série, nº 236, de 7 de dezembro de 2010.

(4) Instrumento de gestão do território que ainda objeto de uma segunda alteração (Aviso nº 2899/2013, publicado em Diário da República, 2ª Série, nº 41, de 27 de fevereiro de 2013), a qual incidiu sobre o artigo 14º do respetivo Regulamento.

(5) O qual determina a necessidade de alteração dos planos municipais ou intermunicipais de modo a incluir as regras de classificação e qualificação previstas.

(6) Que se reconduz àqueles que não se encontram incorporados nos dominantes, mas cuja presença contribui para a sua valorização ou reforço (por exemplo, o turismo no espaço rural, relativamente às categorias que integram o solo rústico).

(7) Que não estando necessariamente ligados com os dominantes, com estes podem coabitar desde que cumpridos os requisitos que assegurem essa compatibilização.

(8) O que não afasta a necessidade de se ponderar a adequação do plano à evolução do território, na sequência das dinâmicas económicas, sociais, ambientais entre outras.

(9) Quando os planos prevejam o uso pretendido, tal determina a dispensa de realização daquela vistoria, porquanto se entender que as entidades competentes na matéria já se pronunciaram em sede de elaboração daqueles.

Através do seu ofício com a referência 3680, entendeu o Exmo. Senhor Presidente da Câmara Municipal de ... submeter, à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, I.P., pedido de parecer jurídico que, de forma muito sucinta, incide sobre pronúncia de sociedade comercial - empreiteiro em contrato de obras públicas celebrado com aquela Autarquia Local - relativa a uma intenção de indeferimento de proposta de revisão extraordinária de preços, conforme regime aprovado pelo Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio.

Compulsados os elementos juntos ao pedido de parecer (1), e de forma muito sucinta, a questão controvertida incide, em nosso entendimento, sobre os seguintes aspetos:

1. A aceitação tácita do pedido formulado pelo empreiteiro, em resultado do decurso do tempo ao dispor do dono da obra para a respetiva pronúncia;

2. Os fundamentos invocados pela Autarquia Local consulente, para a improcedência do pedido formulado pelo empreiteiro.

Atento aquele pedido, cumpre emitir o solicitado parecer o qual sendo prestado no âmbito das atribuições de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional se confina ao esclarecimento do quadro legal concretamente aplicável, conforme previsão da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do Anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio e alínea f) do ponto 5º da Portaria nº 528/2007, de 30 de abril, o que se faz nos termos e com os fundamentos seguintes.

Sobre o regime excecional e temporário no âmbito do aumento dos preços com impacto em contratos públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio, já esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional teve oportunidade de se pronunciar em momentos anteriores (2) tendo estabilizado, na parte que interessa ao presente, o seguinte entendimento:

(...)

Relativamente à revisão extraordinária de preços nos contratos de empreitada de obras públicas, preconiza o artigo 3º do Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio que quando um determinado tipo de material, mão de obra ou equipamento de apoio: (i) represente, ou venha a representar durante a execução, pelo menos 3% do preço contratual; e (ii) a taxa de variação homóloga do custo seja igual ou superior a 20% (3) , tal habilita o empreiteiro a apresentar, junto do dono da obra, um pedido de revisão extraordinária de preços (cfr. nº 1 daquele artigo).

(...)

Proposta que, atento o nº 3 daquele artigo 3º, constitui o dono da obra na obrigação de se pronunciar dispondo, para tal, do prazo de 20 dias contados da receção do pedido, sob pena da sua aceitação tácita. Sem embargo da sua concordância com o teor da proposta apresentada, pode o dono da obra, em caso de discordância, reagir, de forma exclusiva e alternativa:

a) Apresentando uma contraproposta, também ela devidamente fundamentada que, na falta de acordo com o cocontratante, constituirá a metodologia a utilizar na revisão extraordinária de preços [cfr. alínea a) do nº 3 e nº 4, ambos do artigo 3º];

b) Realizando a revisão de preços segundo a forma contratualmente estabelecida aplicando, os coeficientes de atualização (Ct) resultantes dos respetivos cálculos multiplicados por um fator de compensação de 1,1 quando a fórmula prevista no contrato se revele desadequada para fazer face aos "novos" custos da empreitada, [cfr. alínea b) do nº 3 e nº 4, do artigo 3º] / (4) (5);

c) Incluindo determinados materiais e mão de obra numa revisão calculada de acordo com o método da garantia de custos, aplicando aos restantes a fórmula constante do contrato, sem qualquer majoração [cfr. alínea c) do nº 3 e nº 4 do artigo 3º conjugado com o artigo 10º da Lei nº 6/2004, de 6 de janeiro]. (6) (Destaques nossos).

(...)

Entendimento que não possui um carácter vinculativo para a entidade consulente, assumindo uma natureza meramente estimativa e opinativa.

Iniciando a nossa análise sobre os fundamentos da proposta de indeferimento daquela Autarquia Local, relativos à pretensão da cocontratante para a realização da revisão de preços extraordinária da empreitada, resulta:

a) A desconsideração de um conjunto de faturas, descriminadas em quadro anexo ao seu ofício com a referência 3348, de acordo com a respetiva justificação (7);

b) A conclusão de que o material "perfilados pesados e ligeiros (M45)" fica aquém de 3% do preço contratual, pelo que não se mostra preenchido o pressuposto previsto na alínea a) do nº 1 do artigo 3º daquele diploma.

Acrescendo a previsão de que a proposta do empreiteiro deveria vir devidamente fundamentada, de modo a demonstrar que o mecanismo de revisão proposto é aquele que se revelava como o mais adequado à estrutura de custos da empreitada, relativamente à metodologia de revisão prevista contratualmente.

Sobre a ponderação e valoração subjacentes à desconsideração, pela Consulente, dos elementos apresentados pela cocontratante (8) e, consequentemente, do não preenchimento de um dos pressupostos de que o Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio faz depender a revisão extraordinária de preços, nada podemos acrescentar porquanto tal integrar a discricionariedade técnica reservada àquela entidade e portanto insuscetível de escrutínio por esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional.

A respeito da necessidade de fundamentação da proposta de revisão extraordinária de preços, e não entrando em diálogo com a pronúncia da cocontratante porquanto tal não se enquadrar no âmbito das competências deste Instituto Público, sempre se dirá que foi em resultado da (...) situação excecional nas cadeias de abastecimento e as circunstâncias migratórias resultantes da pandemia da doença COVID-19, da crise global na energia e dos efeitos resultantes da guerra na Ucrânia (...) com repercussões no aumento abrupto dos preços das matérias-primas, dos materiais e da mão de obra, que levou o legislador a estabelecer um regime de revisão extraordinária de preços.

Regime, aprovado pelo Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio, que visou garantir a adequação das formas de revisão de preços existentes à estrutura real de custos das empreitadas em execução ou a celebrar, mas também aos procedimentos de formação de contratos públicos iniciados ou a iniciar (cfr. nº 1 do artigo 2º daquele diploma).

Pese embora a amplitude do respetivo âmbito de aplicação, o legislador não estabeleceu a possibilidade de todos os contratos abrangidos pela previsão do nº 1 do artigo 2º do referido diploma poderem ser objeto de uma revisão extraordinária de preços, antes determinando a necessidade dos mesmos reunirem os seguintes pressupostos, cumulativos (cfr. nº 1 do artigo 3º):

a) Que determinado material, tipo de mão de obra ou equipamento de apoio represente ou venha a representar durante a execução, pelo menos 3% do preço contratual (9) ; e

b) A taxa de variação homóloga do custo seja igual ou superior a 20%.

Pressupostos que, estando reunidos, determinam a possibilidade do empreiteiro apresentar um pedido de revisão extraordinária de preços o qual deve, por um lado, ser apresentado ao dono da obra, até à receção provisória da obra e, por outro, (...) Identificar, de forma devidamente fundamentada, a forma de revisão extraordinária de preços de entre os métodos previstos no artigo 5º do Decreto-Lei nº 6/2004, de 6 de janeiro, na sua redação atual, que melhor se adeque à empreitada em execução (sublinhados nossos).

A este respeito, veja-se o entendimento veiculado pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P. (IMPIC) no âmbito da questão nº 8 (O pedido de revisão extraordinária de preços apresentado pelo Empreiteiro, que elementos deve conter?) (10):

O pedido apresentado deverá conter a demonstração de elegibilidade da revisão extraordinária de preços. A proposta apresentada pelo Empreiteiro sobre a forma revisão de preços, de acordo com o referido na alínea b) do número 2 do artigo 3º deverá ser devidamente fundamentada e terá de demonstrar que este novo mecanismo de revisão é mais adequado à estrutura de custos da empreitada, comparando com a revisão de preços contratualmente estabelecida.

Ademais, importa abordar a questão relacionada com o decurso do tempo relativo ao pedido de revisão extraordinária de preços e os seus efeitos no deferimento do pretendido pela cocontratante no contrato de empreitada. Aludindo à previsão do nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio, resulta:

(...)

3 - O dono da obra pronuncia-se no prazo de 20 dias, a contar da receção do pedido, sob pena de aceitação tácita, sobre a forma de revisão extraordinária de preços proposta, podendo, em caso de não aceitação do mesmo, exclusiva e alternativamente:

a) Apresentar, de forma devidamente fundamentada, uma contraproposta;

b) Realizar a revisão de preços segundo a forma contratualmente estabelecida, sendo, para os casos de revisão por fórmula, os coeficientes de atualização (Ct) resultantes dos respetivos cálculos multiplicados por um fator de compensação de 1,1, para pedidos realizados até 30 de junho de 2023, ou 1,04, para pedidos realizados a partir de 1 de julho de 2023;

c) Incluir determinados materiais e mão de obra com revisão calculada pelo método de garantia de custos, aplicando-se aos restantes a fórmula constante do contrato, sem qualquer majoração.

(...)

Norma que, salvo melhor entendimento, determina a obrigação do contraente público de, perante uma proposta de revisão extraordinária de preços, se pronunciar sobre a mesma no prazo de 20 dias, sob pena de se ter aquela proposta como tacitamente aceite.

Pronúncia que, partindo do pressuposto que os critérios de elegibilidade se encontram preenchidos e que a proposta tendo sido apresentada até à receção provisória da obra se encontra fundamentada sobre a forma de revisão extraordinária de preços pretendida de entre os métodos previstos no Decreto-Lei nº 6/2004, de 6 de janeiro e a sua adequabilidade à empreitada em execução, poderá incidir sobre um juízo de concordância ou discordância com o proposto. Perante um juízo de discordância, e atento o disposto nas alíneas a) a c) daquele nº 3, fica o contraente público obrigado, exclusiva e alternativamente, a: (i) Apresentar uma contraproposta com uma fórmula que entenda ser a mais adequada à estrutura de custos da obra; (ii) Aplicar a revisão de acordo com o estabelecido no contrato, sendo, para os casos de revisão por fórmula, os coeficientes Ct multiplicados pelo fator de compensação de 1,1; ou (iii) Incluir determinados materiais e mão de obra com revisão calculada pelo método de garantia de custos, aplicando aos restantes a fórmula constante do contrato, sem qualquer majoração.

Deste modo, inexistindo qualquer decisão sobre uma proposta de revisão extraordinária de preços formulada pela cocontratante (11) , no prazo previsto na lei (20 dias), tal determina a aceitação tácita daquela proposta, porquanto a temporalidade definida pelo legislador para a decisão constituir um facto jurídico que não está na disponibilidade do dono da obra (cfr. nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio).


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(1) Que se reconduzem a: (i) Pedido originário de revisão extraordinária de preços, formulado pela sociedade comercial; (ii) Ofício da autarquia local consulente em que são requeridos elementos adicionais destinados à demonstração do pretendido; (iii) Resposta ao pedido de elementos adicionais; (iv) Parecer desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional com o número DAJ-PROC. Nº 50/2023, relativo a "Revisão Extraordinária de Preços nos Contratos de Empreitada de Obras Públicas (Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio). Fundamentação do pedido"; (v) Notificação à sociedade comercial requerente sobre a intenção da autarquia local consulente de indeferimento do pedido de revisão extraordinária de preços; e (vi) Pronúncia daquela sociedade comercial em sede de audiência prévia de interessados.

(2) Uma das quais em sede do pedido originário formulado pelo empreiteiro.

(3) Sobre o critério de elegibilidade da taxa de variação homóloga, e porque esta compara o nível da variável entre o mês corrente e o mesmo mês do ano anterior, importa que se tenha presente que a mesma deve ser aferida em relação ao mesmo mês do ano anterior àquele em que é apresentado o pedido de revisão. A este respeito, veja-se a resposta à pergunta nº 32 das FAQ´s produzidas pelo IMPIC, I.P. sobre o regime extraordinário da revisão de preços, disponível em https://www.impic.pt/impic/pt-pt/perguntas-frequentes/revisao-extraordinaria-de-precos, onde se sustenta: Para verificar a segunda condição, variação homóloga superior a 20%, terá de se proceder ao cálculo utilizando o índice referente ao mês de execução dos trabalhos e o índice do mesmo mês, mas do ano anterior, independentemente de este cair fora do período da obra e ser mesmo anterior à entrega da proposta.

(4) Em resultado da alteração introduzida pelo artigo 2º do Decreto-Lei nº 49-A/2023, de 30 de junho, e com referência a pedidos realizados até 30 de junho de 2023, os coeficientes de atualização (Ct) resultantes dos respetivos cálculos serão multiplicados por um fator de compensação de 1,1 ou 1,04, para os pedidos realizados a partir de 1 de julho de 2023.

(5) Sobre a incidência daquele fator de compensação, entendeu esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional suscitar o entendimento do Instituto dos Mercados Públicos do Imobiliário e da Construção, I. P. (IMPIC), tendo aquele Instituto, sem caráter vinculativo face à natureza da sua missão, informado (...) O Ct, tal como definido no número 1 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 6/2004, de 06 de janeiro, na sua redação atual, corresponde ao "é o coeficiente de atualização mensal a aplicar ao montante sujeito a revisão, obtido a partir de um somatório de parcelas com uma aproximação de seis casas decimais" [concluindo] consideramos que será sobre esse coeficiente que é multiplicado o fator de compensação e não sobre o montante final que venha a resultar da revisão ordinária.

(6) Cfr. Parecer desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional com o número DAJ-PROC. Nº 50/2023, relativo a "Revisão Extraordinária de Preços nos Contratos de Empreitada de Obras Públicas (Decreto-Lei nº 36/2022, de 20 de maio). Fundamentação do pedido".

(7) A qual se desconhece porquanto o quadro anexo referenciado não ter sido junto ao presente pedido de parecer.

(8) De acordo com a documentação apresentada em anexo ao pedido sob análise, consta um pedido formulado pela Autarquia Local que determina a necessidade de junção ao processo de "Cópias de faturas e/ou outros documentos comprovativos da aquisição do material aplicado na obra em causa" e "Demonstração, em como o material em causa, representa 3% do preço contratual, utilizando para o efeito as tabelas de Rendimento do Laboratório Nacional de Engenharia Civil" (cfr. ofício com a referência nº 1867).

(9) Sobre a aferição do preenchimento deste pressuposto, e pese embora sem qualquer natureza vinculativa, veja-se o entendimento sustentado pelo Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P., a respeito da questão nº 27, relativa ao regime da revisão extraordinária de preços: Para critério de elegibilidade referido no número 1 do artigo 3º, é necessário que seja demonstrado que um determinado material, tipo de mão de obra ou equipamento de apoio represente efetivamente pelo menos 3% do preço contratual e que este é aplicado na empreitada em causa. Não deverá ser aceite a ponderação do material, mão de obra ou equipamento de apoio existente na fórmula contratual, pois a mesma pode não representar corretamente a estrutura de custos da empreitada.

(10) Acessível em https://www.impic.pt/impic/pt-pt/perguntas-frequentes/revisao-extraordinaria-de-precos.

(11) Que reúna os pressupostos de elegibilidade, previstos na lei.